建立1945年8月15日，日本战败投降，以麦克阿瑟将军为首的美军随即进驻。战败前的日本，有很多人从来没有见过西洋人，加上军国主义者常年“英美鬼畜”的宣传，尽管麦克阿瑟很快发表声明，称将不进行任何“野蛮，针对个人的报复”，几万名美军即将进驻的消息，还是给这个岛国带来了极大的恐慌。日本当时的社会调查表明，对美军占领的恐怖和担心中，最重要的是食粮不足，复员人员失业，以及占领军对妇女的凌辱，其中担忧妇女遭暴行凌辱的比例遥遥领先，被列在第一位。产生这种想法，首先是日本人长期受到“如果战败，男人将全被阉割，女人将全被作为娼妓”的宣传，其次，战争中日军在亚洲各地的暴行，显然也成为日本人对占领军想象的最重要参照。
针对这种恐慌，日本内阁紧急讨论对策，结论是参照日本在战争中建立的慰安女制度，为进驻美军提供“慰安”设施和性服务，来减少美军对日本平民女性的侵扰。建立这种设施当时预算需要5000万日元，对战败的日本来说是一笔巨大的开支，而大藏省财税局长池田勇人对这笔钱批准得很快，他的看法是“用这笔钱换取日本女性的贞节和血统的延续，可说是十分划算了”。
8月18日，日本内务省向各地政府发出《外国驻屯慰安施设整备》和《关于外国军驻屯地慰安施设问题给内务省各警保局长的通告》等文件，要求各地警务部门协助建立为占领军提供性服务的慰安所。8月26日，由东京警视厅牵头建立的RAA协会正式成立，专门在天皇皇宫大门外举行了结成式(参加者主要是日本卖春业的老板和干部)，下设慰安、游技、艺能、特殊施设、食堂、物产各部，冠冕堂皇地声明：“为维护民族的纯洁性和百年后的未来，作阻挡狂澜的防波堤，作战后社会秩序的地下支柱。”
8月28日，第一个这样的慰安所在东京郊外的小町园开业。此后，“悟空林”，“见情”，“波满川”，“乙女”等慰安所相继开业，最盛时在日本从事“慰安”的RAA女性，达到6万人之多。
美军态度这些慰安所开办后，管理上采取的是“日美协同”的方式，而麦克阿瑟在东京的“占领军总部”旁边800米长，日比谷公园到东京宝冢剧院的大道，就是当时最有名的“色情街”，随时有几百名卖淫女站在街上拉客，麦克阿瑟从自己的窗户就可以看到。可见，驻日美军在这件事上，有着明确的支持态度。
妓女态度起初，日本政府对“国家卖春”的行为还是有所掩饰的，要求各个慰安所的经营者只能以个人身份，而不能用国家政府名义，而慰安女也准备利用当时日本社会的公娼私娼充任。然而，在进行征集的时候，却遇到了意料不到的困难。
[1]8月21日，东京警视厅召集各卖春业巨头在麻布小学开会，要求他们动员手下妓女为盟军提供慰安服务，结果却颇为难堪。对此前所未闻的“国家要求”，大妓院“吉原”的老板成川敏的回答最有代表性——“对昨日的敌人，今天就用身体侍奉，这当然也可以强制命令，但就是妓女，能不能接受也不好说。请允许我们回去商量。”而屋久组合的老板濑谷则回答说：“如果是为了国家，我们只能遵令行事，可是，事后该给姑娘们怎样的说法呢？希望国家对此给出负责的保证来。”对此，警视厅保安课课长大竹含糊答道：“会向上报告，求得解决。”
事实上老板们的担忧是有道理的，妓女们对这条命令反应很强烈。长期受到的宣传是一条理由。另一条理由是妓女中流传着“西洋人和日本人身体不一样，和他们做那种事会被弄成两半”的说法，于是去做这种事，就有了赴死的悲壮。
有些地方的妓女最后服从了。比如上面提到的“吉原”，最初，听到这个要求妓女们只是哭泣不已，后来有一个妓女最终停止哭泣，说道：“既然是为了国家，那就努力奉公吧。”于是，其他的妓女也都纷纷低头默许。
尽管如此，愿意合作的妓女数量，连最初要求的1/3都达不到。
征集良家妇女1945年9月20日，当“作新女性——涉外俱乐部招聘女性事务员，包吃住服装，高收入，限18至25岁女性”这则广告在日本各大报刊登出的时候，当天就有一千六百余人来面试，而三个月内各地应聘的女性达到六万人之多。发放这则广告的，是日本政府东京警视厅参加设立的RAA协会。
后来调查，应聘者中，绝大部分不知道这则广告背后要求她们做的真正工作是什么。政府背景，在全国报刊上的公开广告，使她们信任不疑，而她们此后的命运，却是日本历史上至今不愿提起的一页。
当时的日本，经济凋敝，失业率极高，且有“男性优先就业”的做法，在战争中失去男性亲属或因日本男子大量阵亡无法找到丈夫的女性很多处于饿死的边缘，所以，看到这样的广告，应募者云集自然是正常的。根据当时统计，这些女性中，应募时默认可以做性服务的不到20%，但是，一旦自投虎口，在政府和卖春业老板的软硬兼施下，大多难逃沦为慰安女命运。在稻江世津子《占领军慰安所》一书中，她描述当时的情景——“自愿的不超过半数。”“战争结束了，可是，依然可以用‘爱国’的名义驱使无辜的女子去为‘进驻’的外国兵卖淫。这是和战争中把女性拉去强暴一样的残虐，今天，改个名字叫特殊慰安罢了。”
日本内务省给这些女性的名称是——“特别挺身队员”，根据记载，当时免费为她们“开展服务”提供的标准配给用品，有床、被、枕头、睡衣、长裙、洗漱用具、食物、卫生纸，以及原日本军内使用的，被称作“冲锋一号”的避孕套。
悲剧最早开设的小町园慰安所，原定本来是在9月2日开业，但是，8月28日，一批美国兵就冲进这里，痛打服务员，强奸了在那里的全部慰安女。日方记载，其中半数的慰安女是第一次见到外国人，其时的恐怖惊慌，恍如地狱之门开启。
同样的事情在其他地方也有发生，比如横滨的互乐庄，原计划9月1日开业。前一天晚上，却闯来100人以上的黑人士兵，用卡宾枪胁迫，将其内的14名慰安女轮奸，惨叫呼号彻夜，日本警察不敢过问，天明时候来看，三名男性职员都被打成重伤，半死的慰安女们带着皮靴的泥印倒在地上奄奄一息。尽管如此，慰安所依然如期开业，而开业第二天，曾被黑人士兵强奸的一名慰安女，看到来的客人是黑人而恐惧逃窜，被美国士兵当场掐死，这个美国士兵因为行为狂暴被美军宪兵击毙。这些，事后日本新闻界按照占领军总部的命令，都不予报道。
即便“正常”营业的慰安所，其情景也非常人所能接受。平冈敬一曾经采访过一个化名“玛丽”，在小町园慰安所作过慰安女的女子，她说：“没日没夜，美国兵嚼着口香糖在外面排队等着，女人们在屋子里形同监禁，根本没有拒绝的自由。”“最高的一天接客55人。悲，或者情，这些属于人的感觉，再也没有了。”“小町园的慰安女，最初是30人，只有半数能够做到三个月，随后就补充来了100名新的慰安女，牺牲者不断地出现。”
日本慰安所的配给物品里面，很快就增加了油膏和消炎药物。但是，对于美国兵的“乱暴”，日本警察遇到情况，也只是要求慰安女“尽量配合忍耐”，他们当然不会管，因为整个RAA的业务，就是国家行为。
日本高层表现在慰安女们“为了国家”，“努力奉公”的时候，日本上层却是另一番景象。一方面密令避免以下家庭的女性卷入慰安行为——皇族、华族、公族、财阀，换句话说就是让下层女性的“慰安”来保卫上层家族的贞操。另一方面，原来叫嚣战争最强烈狂妄的日本右翼，又急忙地积极投入到RAA的事业中，从中大肆渔利，比如原赤诚会重要干部菱谷敏夫，国粹同盟的重要干部冈田太三郎，无一不利用此机会“每日奔忙”大发横财。美国兵享受性服务的价钱差不多是一个人100日元，相当于当时日本人平均月工资的两倍，根据合同慰安女是配给制，得到的只是很少一部分，大部分落入了这些右翼财阀的腰包。他们中的一些人今天还是世界有名的大企业家，大慈善家，人们却不知他们的“善款”上，沾满了慰安女的血泪。
关闭尽管日本的“慰安所”配备了避孕套，但美国兵使用的却寥寥无几，而占领军的淫威又无法抗拒，结果，造成了RAA慰安所中性病的盛行。RAA的慰安女中，有性病的超过了90%。
这引发了大洋彼岸美军的妻子、亲人们一片抗议之声。尤其是有记者深入日本的慰安所，将其内情拍摄，带回美国发表，更引发轩然大波。正在从事人权活动的罗斯福夫人为此愤然质问麦克阿瑟——“我们合众国的小伙子们，就是公然在日本妓院这样出入得脏病的么？你这个司令对此很自豪么？”美国舆论对此抨击日烈。
尴尬的麦克阿瑟不得不作出决定。1946年3月10日，占领军司令部以“公然卖淫是对民主理想的背叛”为理由，要求日本政府关闭各处慰安所。26日，日本政府下令各地警察署遵照执行，并谢绝美军官兵继续访问慰安设施。慰安女下场日本政府随即下令遣散慰安女，55000名慰安女，带着满身的疮痍，没有任何补偿就被赶到了街上。
这些慰安女中，很多继续从事色情行业，或在RAA经营的“茶舍”“咖啡厅”“酒吧”等地为美军服务，成为被美军称作“潘潘”(PANPAN)的暗娼(美日间的默契，以暗娼代替公娼，继续慰安服务，实际上RAA要到四年以后才正式宣告终止)；或者为美军包养，称为“安丽”(英语“Only”的日文发音)。
这里面，“潘潘”的命运更为凄惨，她们的典型形象是站在街上，抹着很重的口红，穿着美军仓库里出来的布料做的连衣裙，必须随时随地满足美军的要求，来换取微薄的收入。当时有民歌这样唱道：“喝醉了的美国兵和潘潘，在公园的野草上就作那种事，像狗一样——三个，五个，十个的孩子，学着美国兵扭屁股——美国兵笑，潘潘也笑，——小孩子的石头砸过来了。”
“安丽”要好一些，甚至警察也因为她们是美国兵的“准夫人”而多加照顾。然而，她们的命运最终多是作了弃妇。美国兵们回国的时候，对“安丽”没有任何义务，包括他们的孩子。日本电影《人证》就描述过这样的例子，其中的《草帽歌》和母亲为了掩饰做过“安丽”而杀死自己混血儿子的情节，或许还有读者记得。
隐瞒过去随着美国对日本占领的结束和日本的经济腾飞，这段历史已经被渐渐掩埋。然而，在日本，依然有富良知的人在不断地提醒着——
五十年了，日本政府从没有给过RAA的“安丽”、“潘潘”们一个交待，更不要说补偿……
