城市运营商概念的提出城市建设和管理，传统上属于政府的管理职能范围，因其成本大、消费非排他性等成为政府为公众提供的公共产品之一，旨在满足长远和谐的社会目标，似乎是非效率导向的。然而，近年来，对公共资金的竞争性需求和预算，迫使政府同样要考虑每一备选方案或投资项目的社会效益和成本问题。 在城市建设和管理中，一方面，人口增长和经济发展，使公众对公共服务和基础设施的需求激增，交通、能源、市政设施、学校、医院等的新建和建成后运营维护等问题，成为困扰政府的难题；另一方面，相对于巨大的资金需求，政府预算相对减少；运用先进的新技术对城市进行开发和运营也对政府提出挑战。与此同时，从一些大型的房地产项目运营实例中可以看到，一些大型开发商对资金的运营和管理遵循效率原则，且具有项目管理经验，在激烈的市场竞争中形成企业的核心资源和核心能力，显示出一定的优势。但是，这种优势也只能发挥在单个的项目运营上，由于进入壁垒高，这些房地产开发企业很难参与到整体的城市规划和运营的层面。
对上述问题的关注和讨论引发了“城市运营商”概念的提出，它为解决政府和房地产开发企业两者的有限性，寻求两者优势互补的结合点提供了新的思路。城市运营商成为政府和开发企业中间的一种组织形态
城市运营商类型根据政府在城市运营商运作过程中所起的作用，城市运营商可分为两类：一类是政府推动的城市运营商，它由政府注入初始资金，由政府划拨土地并进行规划，再交由企业运作，即资源条件由政府赋予，再交由企业来经营管理。企业运营需保证城市区域的社会效益，并尽可能使资产保值增值。另一类是市场推动的城市运营商，其企业首要目标是利润最大化，它一般从中小型房地产开发商发展而来，通过社会资源和项目管理经验的积累，能开发基础设施、配套设施齐全的房地产项目，成为集团化的具有较大规模的房地产商，并进一步发展为城市运营商，联合其他中小房地产开发商合作开发城市区域，并参与城市的运营和管理，这一过程需整合政府提供的各外部资源。两者都是开发范围规模较大的区域城市，并且运营的项目都包括城市基础公用设施和房屋建筑；两者主要的不同之处在于前者为政府主动投入资金，而后者的资金投入主体是行业市场中实力雄厚的房地产开发商，它与政府是合作关系。
政府在城市运营过程中发挥作用的不同，使不同类型的城市运营商在社会责任分担上有所区别。由于政府投入初始资源禀赋，政府推动的城市运营商行使部分城市建设和管理的职能，因此社会责任比市场推动的城市运营商大得多。资源禀赋和社会责任分担等的不同，导致企业战略定位的差异。探讨政府推动的城市运营商战略定位，对建设“社会-经济-自然”和谐发展的城市具有重要的意义。
城市运营商的战略定位
政府推动的城市运营商的期望和目标主要受四个因素影响：公司治理、利益相关方的期望、商业道德和文化。
