（黑水）“分十六部，以南北称”（《新唐书·黑水靺鞨传》）。
8世纪前期，唐朝在黑水靺鞨地区设置黑水都督府，任命其首领做都督。
开元十年(722年)，唐朝政府封黑水靺鞨(住在黑江龙中下游地区)首领倪属利稽为勃利州刺史。勃利州治所在乌苏里江口东岸的伯力(今苏联境内哈巴罗夫斯克)。
开元十三年(725年)，唐朝政府在黑水靺鞨地区设置黑水军。次年，又以其最大部落为黑水都督府，其余各部为隶属于都督府的州。都督府辖地包括黑龙江中下游两岸，北抵小海(今鄂霍次克海)，东临大海。
8世纪以后，唐为加强对周边地区内附、臣属的游牧民族、蕃邦的控制，设置押蕃使。朝廷授权缘边府州（军镇）的长官，负责监督、掌管与邻近地区外蕃的外交事务，所谓“接蕃国者则兼押蕃落、押蕃舶等使”。押蕃使有时还称“押蕃落使”，或简称“押使”等。
《旧唐书·渤海靺鞨传》卷一九九下：“祚荣骁勇善用兵，靺鞨之众及高丽余烬，稍稍归之。圣历中，自立为振国王，遣使通于突厥”。698年，高句丽旧将、粟末靺鞨人大祚荣乘营州之乱东走，纠合了高句丽遗民和营州地区的汉人及其它部众，在高句丽故地树帜立国。自号震国王。最靠近震国，又曾经被迫依附于高句丽的伯（汨）咄、安居（车）骨、号室诸部，并入震国
713年，唐王朝册封大祚荣为渤海郡王。开元初，玄宗封大祚荣为渤海郡王，统辖忽汗州，加授忽汗州都督。，《新唐书》卷二百一十九“渤海传”记载，睿宗先天中，遣使拜祚荣为左骁卫大将军、忽汗州都督、渤海郡王，以所统为忽汗州，领忽汗州都督，自是始去靺鞨号，专称渤海。
唐玄宗开元元年(713年)，唐朝政府在粟末靺鞨地区(松花江上游)设置忽汗州(治所在今黑龙江省宁安县南的东京城)，任命粟末靺鞨首领大祚荣为州都督，并封他为左骁卫大将军、渤海郡王。此后，粟末靺鞨即专称渤海。辖地包括松花江、乌苏里江、绥芬河等流域，东边直至大海。
714年有人向幽州都督薛讷建议重建营州时：靺鞨、奚、霫等欲降唐正以唐不建营州，无所依投，为默啜所侵扰，故且附之。若唐复建营州，则相帅归化矣。
可见尽管大祚荣接受了唐朝册封，但实际上唐朝实际不能控制渤海，是名义上的羁縻州。那时渤海是唐的对头突厥的附庸。
开元初，突厥汗国内乱。716年，默啜可汗被杀，突厥陷入内讧，处于土崩瓦解的边缘。一些部落脱离突厥降唐。这时，唐王朝即着手重建营州。开元五年（717年），唐重置营州于柳城，并置平卢军，军使由（幽州）都督兼任。开元七年，升平卢军使为平卢军节度，经略河北支度，管内诸蕃及营田等使，兼领安东都护及营、辽、燕三州。唐朝经营营州，与渤海关系密切，这时期渤海向唐朝派遣使节、送质子值宿卫。
到渤海第二代王大武艺（719-737年）治世，形势骤变。《新唐书·渤海传》载，大武艺“斥大土宇，东北诸夷畏臣之”。
不久，渤唐关系即因唐朝与黑水靺鞨联合以牵制渤海一事而急剧恶化。
《新唐书·黑水靺鞨传》载，722年（开元十年），黑水“酋倪属利稽，玄宗即拜勃利州刺史。”这是黑水靺鞨在7世纪最后几年中与唐王朝发生军事冲突（《新唐书·李多祚传》卷一百一十第4125）、中止来往30年后，重新表明对唐的臣属。在这一举动的背景中，一方面因素来自突厥：在默啜可汗716年被杀，即位的毗伽可汗励精图治并再次使突厥走向强盛之前,突厥曾一度衰微，这使黑水被迫再次调整对唐政策，重新与唐接近。
另一种因素就是大武艺在此时开始推行北进政策，黑水感到前所未有的威胁，被迫主动与唐接近以求政治庇护。玄宗即封倪属利稽为勃利州刺史。“开元十三年（725年），安东都护薛泰请于黑水靺鞨内置黑水军。续更以最大部落为黑水府，仍以其首领为都督，诸部刺史隶属焉。中国置长史，就其部落监领之”（《旧唐书·靺鞨传》）。唐王朝与黑水更建立了一种新的关系：黑水在8世纪初成为唐的一个羁縻州。唐在黑水设立黑水都
督府，是为唐初在东北地区设立的三个羁縻州之一（《新唐书·地理志》（卷四三下）：“靺鞨州三，府三。
”……“黑水州都督府”“渤海都督府”“安静都督府”。）在黑水府内设置军队。
渤海首先针对黑水作出了反应。《旧唐书·渤海靺鞨传》载：武艺谓其属曰：黑水途经我境，始与唐家相通。
旧请突厥吐屯皆先告我同去。今不计会，即请汉官，必是与唐家通谋，腹背攻我也。遣母弟大门艺及舅任雅发兵，以击黑水。曾经作为人质入唐的大门艺对这次出征却没有信心，他担心渤海此举会导致与唐王朝发生争端，而与唐王朝对立势如飞蛾扑火，向武艺“固谏”退兵。武艺非但没有接受门艺的规谏，反而免去门艺军职，并派兵追杀门艺。
《旧唐书·渤海靺鞨传》载，“武艺怒，遣从兄大壹夏代门艺统兵，征门艺，欲杀之。门艺遂弃其众，间道来奔，诏授左骁卫将军。武艺寻遣使朝贡，仍上表极言门艺罪状，请杀之。上密遣门艺往安西，仍报武艺云：
门艺远来归投，义不可杀。今流向岭南，已遣去讫。’乃留其使马文轨、葱勿雅，别遣使报之。俄有泄其事者，武艺又上书云：‘大国示人以信，岂有欺诳之理！今闻门艺不向岭南，伏请依前杀却。’由是鸿胪少卿李道邃、源复以不能督察官属，致有漏泄，左迁道邃为曹州刺史、复为泽州刺史。遣门艺暂向岭南以报之。”
732年，大武艺忿于门艺逃亡至唐及唐王朝包庇门艺一事，断然派水陆两军分路攻打唐登州和马都山，引发了双方第一次武力对抗。渤海出兵登州并进攻马都时，羁縻州黑水都督府的五千黑水靺鞨骑兵驰援。这时期同盟国新罗态度鲜明，新罗圣德王二十年（721），征发何瑟罗道丁夫二千构筑北境长城，防止渤海南下入侵；732年大武艺攻打唐登州，引发渤唐战争。翌年新罗奉命与唐军联合攻击渤海南境，遇大雪，败还；
《上大师侍中状》（《三国史记》卷四十六“崔致远传”) ……高丽百济全盛之时，强兵百万，南侵吴越，北扰幽燕齐鲁，为中国巨蠹。……总章元年，命英公徐勣，破高句丽，置安东都督府。至仪凤三年，徙其人于河南陇右。高句丽残蘖类聚，北依太白山下，国号为渤海。开元二十年，怨恨天朝，将兵掩袭登州。明皇帝大
，命内史高品、何行成、太仆卿金思兰发兵过海攻讨。……至今三百余年，一方无事，沧海宴然。此乃我武烈大王之功也。……渤海第十代王大仁秀时与新罗开战，确定两国边境。《三国史记》卷八“新罗纪”圣德王三十三年，入唐宿卫领军卫员外金忠信上表唐玄宗曰，“臣所奉进止，令臣执节本国，发兵马讨除靺鞨，有事续奏者……”。
渤海与新罗的仇怨连绵，897年，渤海与新罗两国使节在唐朝堂上争座次，唐昭宗决定新罗仍居上首，为此新罗孝恭王命崔致远撰写表文呈递唐玄宗致谢。
