中朝即内朝﹐由皇帝左右的亲信和宾客所构成﹔外朝也称外廷﹐指公卿大夫。中外朝之分出现于武帝时。西汉早期﹐皇帝处理国家大事﹐丞相也参与谋议。武帝为了加强集权而削弱丞相的权势﹐对于重要政事﹐依靠一些亲信在宫廷之内作出决策﹐中朝由此而得以形成。有了中朝﹐自然会有和它相区别的外朝。外朝是指属于丞相﹑御史大夫和九卿所构成的官僚体制。
西汉时的中朝﹐由以下几种人所组成﹕
将军﹕将军又分大将军﹑骠骑将军﹑卫将军和前﹑后﹑左﹑右将军等。汉代兵权由皇帝亲自掌握﹐各种率兵的军将都由皇帝任命和指挥。由于将军和皇帝关系十分亲近﹐所以将军也参与机要的谋议。有些皇帝的亲信大臣﹐皇帝也给他们加上将军的称号﹐以示尊显﹐如萧望之本为文臣﹐因受遗诏辅政而拜为前将军。
近臣:包括侍中﹑左曹﹑右曹﹑诸吏﹑散骑﹑常侍﹑给事中。皇帝对所亲信的九卿或其它官员﹑儒生﹐在他们原职之外再给予侍中﹑常侍之类的名号﹐当时人称这类官名为加官。所谓加官﹐是一种头衔﹐并无具体的职掌﹐但获得此号者﹐可出入禁中﹐并参与机密的商议。有时他们还可根据皇帝旨意去批驳外朝大臣。西汉的近臣﹐实际上是皇帝的宾客和幕僚。
尚书﹕尚书本为皇帝身边掌司笔札的小官。中朝出现后﹐它的地位逐渐重要。它和仅仅参与议论的加官不同﹐尚书既有官署﹑官属﹐又有具体的职司﹐成为皇帝的秘书机关﹐在中朝已渐居核心地位。昭帝时(前86～前74)﹐霍光秉政兼领尚书事﹐以后辅政大臣都援此先例而领尚书事。
自从中外朝分立之后﹐中朝决策﹐支配外朝﹐丞相的权力日益转移到中朝。和皇帝最为亲密的宦官﹑外戚﹐很容易变为中朝的主宰。元帝时﹐宦官弘恭﹑石显﹐即以中书的身份专断国政﹔哀帝﹑平帝之世(前6～公元5)﹐外戚王氏相继把持中朝﹐终于酿成新莽代汉的结局。
东汉文献中已不大提到中外朝﹐但中外朝仍然存在﹐而且还有所变化。汉光武帝刘秀﹑汉明帝刘庄吸取西汉覆亡的教训﹐对功臣﹑外戚防范甚严﹐不许他们进入宫禁﹐竭力把权势揽在自己手中。外朝的三公成为备员﹐中朝的尚书的地位便更加重要。章帝以后﹐在位者多为女主﹑幼君﹐依靠外戚﹑宦官治理朝政﹐他们逐渐取代尚书而成为中朝的支柱。
