办公大楼不挂牌，400名民警分布车站、码头等案件高发地带，身着便服，还不时化装成擦皮鞋者、三轮车夫……昆明在全国首次成建制设立便衣分局，引起关注：他们是一支什么样的队伍？不穿警服、不亮警号，执法范围如何限定，执法程序如何规范？怎样对他们进行监督，自身安全又怎么保障？
收过二手手机、骑过三轮车、在银行门口倒过国库券……从警14年的杨平，是昆明市公安局便衣侦查分局 一大队副队长。和以前从事的刑侦工作相比，杨平认为，现在的便衣工作，可以让他“更纯粹地体会到警察的职业感”。
作为我国首家便衣警察分局，2004年12月6日，昆明市公安局便衣侦查分局成立，设有5个大队31个中队。为了隐蔽，分局办公大楼没有挂牌，局里的400名民警，每天大多分布在昆明的车站、码头、城中村及其他案件高发地带。办案过程中，他们身着便服，还经常化装成擦皮鞋者、三轮车夫或是小商贩等。杨平告诉记者，“我们每个民警都有一两套旧衣服，便于执行任务。”
从“由案找人”到“由人找案”，警务模式新探索
“便衣”，主要是大中城市的公安机关针对反扒设立的。”昆明市公安局便衣侦查分局局长马宁告诉记者，随着城市建设的不断加快，居民小区等社区管理的逐步改善，城市公共区域如街面犯罪等日益突出，尽管属地民警的执法力度不断加大，但发现一起、处理一起的公开管理方式，对于具有隐蔽性、潜在性的街面犯罪，还是存在一定局限。
2004年，依据“警务跟着警情走”的理念，昆明市公安局决定成立便衣分局，“便衣警察没有特定的管辖区域，可以根据警情迅速调整力量，在研制、分析犯罪情报信息后，再决定投入的警力和地段。我们力求用最小的警务成本来获取最好的管理效率，针对性、目的性很强。”马宁说。
和其他警种相比，便衣分局没有接处警任务，工作方式也从“由案找人”向“由人找案”转变。“过去，警方一般是在发案并接到报警后再查找犯罪嫌疑人。便衣分局打破了这种传统模式，根据获取的情报信息，发案前就对嫌疑对象进行跟踪侦查，在其作案时人赃俱获。”
隐蔽观察、秘密监控和跟踪盯梢，是便衣侦查最基本的方法。去年，昆明闹市区有盗窃团伙连续作案，群众反响强烈。但由于直接作案人员多为未成年人，公安机关难于打击处理。便衣分局在这些未成年人经常作案的地点，实行秘密监控和跟踪，获取了操控未成年人作案的幕后黑手教唆、收取赃款赃物的证据，将该团伙一网打尽，抓获12名嫌疑人，追回财产损失达10余万元，其中仅手机就有127台。
马宁介绍，便衣分局以构建大情报信息平台为基础，实现情报信息导侦、导控，以“人、地、事、物”来找案。如果犯罪事实不清、没有充分证据，一般不准轻易抓人。此外，为保证足够警力控制街面，便衣分局在组建时，就明确了“只侦查抓捕不办案”的原则，分局抓获的犯罪嫌疑人，一律交属地公安机关处理。
便衣分局组建近3年来，共抓获违法犯罪嫌疑人7244名，打掉盗抢犯罪团伙341个。由于便衣队伍的加入，昆明市在总警力不变的情况下，主城区街面防控警力增加了16％，高发案区域防控力量增加了34％。
成建制设立便衣分局，执法权限引思考
说起便衣警察，昆明市民陈先生表示，好多年前看过电视剧《便衣警察》，感觉很有意思。“但是，如果现实生活中有不亮明身份的便衣警察来找我了解情况，我可能不会配合。问题大多会涉及个人隐私，我不知道你是谁，为什么要告诉你呢？”
“便衣警察的作用很重要，在公安机关中必不可少。”北京大学法学院教授姜明安告诉记者，便衣警察制度，在各国普遍存在，作用很大，特别是对于毒品犯罪、涉黑犯罪和盗窃犯罪，没有便衣警察，很难侦破。
马宁告诉记者，作为全国第一家成建制设立的便衣分局，昆明便衣分局是独立的执法机构，有立案权、侦查权，至于执法权限、执法范围，“凡是法律规定公安机关应该办理的，包括治安管理在内，我们都可以办理。”
而专家的意见有所不同。“便衣工作，针对的是侦查犯罪的需要，而不是用于维持治安。”姜明安认为，治安是行政案件，《行政处罚法》和《治安管理处罚法》都规定，进行治安执法，必须表明身份、出示证件，便衣警察执法并不适当。“凡是在治安中，很难与犯罪区分开的，比如盗窃、‘两抢’等案件，因为可能或者已经涉及犯罪，便衣执法是有必要的。但是，明显的治安事件，便衣不应介入。”
关于执法程序，马宁表示，便衣民警的执法程序也要严格按照《刑事法》规定，在抓捕时先亮明身份。“有所区别的，就是在取证、调查过程中不暴露身份，会通过一些秘密侦查手段，如秘密走访案发地，通过秘拍、秘侦等设备，为此后有针对性的打击获取证据。”比如，收集某区域倒卖自行车的证据，派出所民警一般会通过公开方式获取情况；而便衣警察则会化装成特定人群，主动寻找窝点，掌握窝藏、销赃情况，方式上更隐蔽，信息也更真实。
“作为一名便衣民警，首先得练好两项基本功：‘火眼金睛’和‘七十二变’。”马宁说，“火眼金睛”，就是发现和识别犯罪嫌疑人的能力；“七十二变”，则是化装成与工作区域相符合的身份，让自己更好地隐藏到人群甚至犯罪嫌疑人中去。“便衣民警到案发地后，会先观察人群的衣着特征，再有针对性地穿戴相似的服饰，找到利于拍摄的位置直接观察。”
杨平也告诉记者，执行任务时，在衣着、言行上都要十分小心，“包括钥匙，我们警察有个习惯，会把手铐钥匙放在钥匙圈上，如果不注意，就会出问题。”
专家建言完善法规，规范执法保障权利
“便衣警察的执法，应该用法律来规范。”北京律师刘晓原认为，《人民警察法》规定，警察的职责，主要是预防犯罪和打击犯罪。“如果便衣警察滥用职权，同时又不穿警服，不亮警号，群众如何对其进行监督？这是便衣警察执法存在的最大隐患。”
“目前，我国与此相关的法律法规还不完善。”姜明安教授指出，对于便衣警察，我国在《人民警察法》第十六条中有相关规定——“公安机关因侦查犯罪的需要，根据国家有关规定，经过严格的批准手续，可以采取技术侦察措施。”
“这种规定，相对比较模糊。规定指出，必须针对犯罪，也说明需要严格的批准手续，但是具体如何操作，没有细化标准。”姜明安表示，法律的不完善，可能会导致两个问题，“首先是滥用职权，导致对行政相对人权利、自由的侵犯；其次也可能导致便衣警察本身的安全缺乏保障。”
关于便衣警察的自我保护，姜明安指出，目前法律也没有相关规定，便衣警察在执行任务时，该采取哪些措施保障自身生命安全，如果被提请民事或者刑事诉讼，法律如何对其保障，这些都还没有法律规定。“我认为，便衣警察执行卧底、秘侦等任务，应该设计严格的方案，比如其他警察如何对其进行保护、出现问题谁来负责、如何追究责任等等。”
姜明安呼吁，应该加强关于便衣警察的立法，如果制定法律的条件目前还不成熟，至少可以制定法规或者规章，来明确其职权范围、执法程序、自身保障和相关纪律等，“只有尽快立法，才能从根本上解决问题。”
