近年来，随着我国宽带数据业务的快速发展，作为基础网络的城域传送和宽带接入资源成为运营商建设的重点和竞争的焦点。由于各运营商拥有的网络资源存在较大的差异性，在建设中采用的技术也有所不同，所以如何引导我国城域传送网和宽带接入网的健康发展成为行业治理部门关注的问题。
1城域传送和宽带接入网的治理现状
目前，信息产业部作为电信行业治理的政府主管部门，对于电信行业的监管主要体现在业务许可证的发放以及证后监管上。
1.1城域传送网
(1)经营许可证的情况
在信息产业部颁布的《电信业务分类目录》中，没有将城域网单独作为一种业务列入业务经营许可证的目录中，但在其第二类基础电信业务中列出了一项“国内通信设施服务业务”。这项业务涵盖了在骨干网和城域网范围内传送网络基础设施的建设及经营活动。没有获得该项业务经营许可的运营实体是没有权利在城域网范围内建设地面传输基础并进行相应的经营活动的。
目前从信息产业部获得该项业务经营许可的公司只有中国电信、中国移动、中国联通、中国网通和中国铁通，共5家。在各地，还普遍存在着一些在城域网范围内拥有传输资源但没有获得相关业务经营权的企业进行超范围经营的情况。
(2)城域网的管制难点
目前城域网建设的管制难点在于管道问题。随着电信市场竞争的引入，各基础电信运营商都迫切需要敷设网络基础设施来为用户提供服务，尤其是在大中城市以及经济发展比较好的城市，引发了通信管道资源需求的急剧增长，因此各运营商纷纷向地方政府申请通信管道的建设。
目前管道建设方面存在的问题包括以下几个方面：
•资源短缺与占有的严重不均是管道建设和经营市场混乱的主要原因；
•通信管道资源缺乏统一的规划；
•管道建设市场混乱，通信管道质量下降；
•管道建设成本方面存在不确定性等问题。
1.2接入网
(1)经营许可证的情况
接入网可分为有线接入网和无线接入网，在最新的《电信业务分类目录》中，与接入网相关的业务被列入了第二类基础电信业务的网络接入业务。网络接入业务是指以有线或无线方式提供的、与网络业务节点接口(SNI)或用户网络接口(UNI)相连接的接入业务。目前网络接入业务仅包括无线接入业务和用户驻地网业务，从本质上讲，用户驻地网业务属于有线接入网业务的一种但不是全部。需要指出的是，无论是无线接入业务经营者还是用户驻地网业务经营者，只可以利用自建设施从事网络元素出租和出售业务，假如想通过自己建设的网络从事其他业务，必须要申请其他的业务许可证(如希望经营Internet接入业务，则要申请因特网接入服务业务许可证等)。
(2)用户驻地网业务
对于用户驻地网业务，信息产业部于2001年6月在全国包括北京、上海、广州等13个城市启动了宽带用户驻地网业务开放试点工作，并有几十家ISP/ICP获得了CPN的业务经营权。
(3)无线接入业务
无线接入业务是以无线方式提供的网络接入业务，在此特指为终端用户提供面向固定网络(包括固定电话网和因特网)的无线接入方式。
无线接入业务经营者必须自己组建位于固定网业务节点接口(SNI)到用户网络接口(UNI)之间的无线接入网络设施，从而从事自己所建设施的网络元素出租和出售业务。
1)频率分配情况
截止到2003年底，我国政府为宽带无线接入分配的频率资源如下。
•3.5 GHz固定无线接入：工作频率为3 400～3 430MHz/3 500～3 530MHz。
•本地多点分配系统(LMDS)：试行频段为24 450～27 000 MHz。
•5.8 GHz频段：使用5 725～5 850 MHz频段。
2)业务开放情况
信息产业部于2001年6月在南京、厦门、青岛、武汉、重庆5个城市进行了3.5 GHz频段地面固定无线接入系统频率使用权(第一批)的试点招标工作，在每个城市将可用频段分成14 MHz、10.5 MHz、7 MHz大中小3个频段。2002年底，又采用邀请招标的方式在除了上述5个城市之外的32个省会、直辖市和计划单列市进行了第二批招标工作，此次招标将可用频率分成了3个10.5 MHz频段。除了中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国卫通、中国铁通获得了频率之外，中电华通、中信网络和金桥网络企业也获得了数量不菲的频率的使用权。
在充分总结前两次试点评选招标成功经验的情况下，2003年底，信息产业部继续采用邀请招标的方式在除了4个直辖市之外的27个省、自治区行政区域内(不含第一批和第二批招标城市行政区域)，进行了第三批评选招标工作。
此外，在2002年底，信息产业部电信治理局批准了中国电信、中国网通、中国移动和中国联通四大运营商进行LMDS商用试验，以评估在不同降雨条件下雨衰对LMDS的影响，试验期限为1年。到2003年年底，商用试验结束，但是该频段尚未正式分配给运营商使用。
2城域网和宽带接入网的发展策略
2.1规范城域网及接入网市场
现阶段，宽带技术正处于发展周期的开端，大规模的市场扩展即将开始。结合当前城域网及接入网技术的发展情况，综合考虑我国目前的电信业务市场现状，我国在城域网及接入网方面应遵循以下原则：
(1)努力建立起公平、公正、有序的竞争环境，通过逐步、有序的试点，摸索治理经验，以建立良好的竞争环境，促进发展。在引入市场竞争的过程中，合理利用资源，尽量避免重复建设。
(2)循序渐进，由于在城域网及接入网业务经营中引入竞争涉及的方面比较多，我国尚无经验，因此应在总结经验和深入研究的基础上，循序渐进地实施，吸取经验，研究新出现的问题，逐步完善相关政策法规，最终达到引入竞争、打破垄断的目标。
由于城域网网络覆盖面较大，其建设和运营涉及到大量人力物力的投入，为避免重复建设造成的巨大浪费，城域网的开放应该是有限度的。
事实上，目前获得城域网建设经营权的运营商已有多家，其竞争已很充分，没有必要再进一步放开。城域网目前管制的焦点主要集中于市政管道方面，但由于管道建设和管制牵涉面广，在治理过程中应注重在行业标准和对通信质量的保证方面。
在接入网方面，国际上的一些成功经验也告诉我们，接入网的全面开放能在一定程度上推动通信信息服务业的快速发展，但我国电信市场的具体情况与国外还有很大的区别，这些经验是否适用于我国还有待于进一步研究。
2.2积极稳妥地采用各种成熟的接入技术
宽带接入技术五花八门、种类繁多，这些技术中既包括传统的双绞线技术，也包括新的电力线技术、光接入技术以及无线接入技术。应该说，这些先进的技术在市场上的出现以及不断的发展成熟为打破接入网运营市场的天然垄断性、引入竞争奠定了坚实的技术基础。因此，通信行业主管部门应在政策上鼓励各种可行的接入技术(包括各种无线接入技术)进入宽带市场，以提高市场竞争，保障用户的选择权。当然，在这么多宽带接入技术中，各种技术的商用化程度是不一样的，为了保护最终消费者的利益，主管部门需要遵循“统筹规划、积极实验”的原则，对申请网络接入业务的企业所采用的技术，尤其是新技术应进行较长时间的技术试验和商用试验，并通过第三方检测机构对技术以及网络进行严格的测试验证后，再考虑是否发放相应的业务经营许可证。对于不成熟的技术，应严格限制其投入商用运营。因此，建议有关部门应着重在下面两个领域开展工作。
(1)立足我国国情，着眼与国际接轨，全面做好固定无线接入市场可用频率的规划，积极支持宽带无线接入新技术在我国的发展。考虑到我国目前频率规划的现状和国际的发展趋势，应立即着手固定无线接入频率的调整工作，使之与国际电联的划分接轨，增加固定无线接入的专用频率。一方面是增加5 GHz频段用于固定无线接入的专用频段(5 250～5 350 MHz)；另一方面鉴于3．5 GHz频段是无线接入较为理想的频段，而目前规划的资源太少、网络难成规模并存在与卫星通信公用的情况，因此应积极推动3.3 GHz频段TDD无线接入系统的应用试验以及频率划分的研究，同时加强研究扩展3.5 GHz频段FDD固定无线接入系统使用频率的可行性。
(2)研究基于各种入户传输媒质的有线宽带接入技术，积极稳妥地采用成熟的技术推进宽带接入的发展。
2.3对宽带运营商加强监管，提高宽带运营商服务质量。保护宽带用户的利益
我国电信网正处于向宽带化演进的重要时期，各大电信运营商也正在不遗余力地发展宽带接入业务，宽带用户的数量呈快速增长趋势。据统计，我国目前有超过1 000万的宽带用户。随着宽带用户数量的增加，如何保证宽带用户的服务质量是政府主管部门需要面对的一个问题。目前，一些用户驻地网运营商受经济利益的驱使，采用低成本的技术和设备建设网络，致使网络的服务质量存在许多问题，实际接入带宽与市场宣传严重不符，“宽带不宽”的现象比较普遍，另外，网络安全也存在重大隐患。因此，为保证宽带用户的利益，政府应加强监管，尤其是对于一些用户驻地网运营商，更应该加强监督检查，可以在以下几个方面着手工作：
(1)在各种电信法律法规的制定过程中，将宽带网络的服务质量监督作为重要的一项内容列入其中。
(2)加紧制定各种宽带接入业务，尤其是目前最主流的两种接人业务——ADSL和LAN服务质量的技术标准和测试方法，为政府监管提供技术依据。
(3)建立第三方测试机制，采取抽查或检查的办法，对宽带接入网运营商的网络进行测试，以保证网络的性能、
