从1978年到2008年,回首中国通信产业的监管体制,已是天翻地覆。30年前,国有的邮电局系统监管、运营和服务一体,“行政命令”扮演着市场中的重要角色;如今,有效竞争已经形成,作为行业监管机构的工业和信息化部不掌握企业的所有权和经营权,电信监管已经进入了市场经济体制下的科学监管阶段。
其实,仔细探寻我国电信监管改革发展的脉络,会发现重要的事件多发生在最近十年,伴随着监管职能与企业经营逐步剥离过程的完成,从政企分开到“站高一步,退后一步”,再到“监管为民”,特别是今年工业和信息化部成立以后,电信监管已经完成了从行业权力的一部分,到维护用户利益,兼顾科学发展的战略职能切换。
监管独立:让市场来说话
北京邮电大学教授曾剑秋告诉记者,无论在世界上哪一个国家,电信业最初都曾被看作是天然垄断行业,实行的是纵向一体化的垄断经营体制,由国家统一经管,我国也不例外。所以,实际上在1998年以前,我国并不存在独立的电信监管,监管者与行业的经营主体是一体的,那时强调更多的是“政策”而不是监管。
上世纪80年代初,改革开放的总设计师邓小平提出要优先发展通信等基础设施,中央书记处和国务院作出两个“六条指示”,从中央到地方,各级政府制定了一系列扶持通信发展的政策,为电信的腾飞创造了良好外部环境。特别是国家制定的电话初装费政策,地方制定的电信附加费政策等,为电信的起步发展提供了必要的建设资金。值得注意的是,在扶持电信发展的诸多政策中,很大一部分是通过电信资费的形式体现的,广大用户直接为电信业的发展作出了贡献。
然后,信息产业部的设立,尤其是2000年《电信条例》制定以后,独立的电信监管制度才羽翼渐丰;党的十六大以后,建立了专门的国有资产监督管理机构,初步实现了政府管理职能与所有者职能的分离;国务院体改办并入国家计委,加之国家发展与改革委员会的建立,为探索政府宏观政策职能的实现方式提供了平台;近两年《反垄断法》的讨论与实施,使事前监管方式与事后反垄断方式的分离成为可能;今年工业和信息化部成立以后,又为监管制度的发展提供了新的机遇。
1998年4月,成立伊始的信息产业部下发了《邮电分营工作指导意见》,开创了政企职责分开的先河。大刀阔斧的邮电分营、企业脱钩等繁杂工作进行得非常顺利,电信行业的发展也突飞猛进。
重组变革:缔造新的格局
市场格局的调整是电信行业监管的核心问题之一,改变单一的市场结构,这对于我国基础电信运营商增强核心竞争能力、与国际接轨和走向国际市场都将十分有益。而传统的电信行业脱胎于政府部门,使得政府痕迹更加明显,电信企业需要更加彻底的市场化,如此,才能达到快速发展并保护消费者权益的目的。
这时,利用外部力量改变内部体制成为一种选择。1999年2月,在信息产业部推动下,国务院审议并通过中国电信重组方案。同年12月至2000年6月,国务院正式批复组建中国移动、中国电信、中国卫星通信集团公司。这次重组成为中国电信市场化进程中的关键转折点。
到今年,随着中国电信、中国移动、中国联通三大运营集团的形成,曾引起社会广泛关注,对中国电信业发展有着深刻影响的市场格局调整翻开了新的一页。
与此同时,从上个世纪末开始,电信企业的上市风起云涌,这一举动帮助其建立了现代企业制度,为理清政企关系扫清了道路。历次运营重组和国家有意识地培育市场竞争主体,不仅带来了市场盘子的扩大,也为运营商自身的业务扩张和市场扩展带来动力。
综观我国通信市场格局的调整,可谓“摸着石头过河”,但三大主旋律贯穿始终:第一是通过改革,实现电信资源优化配置;第二,通过改革,实现电信市场公平竞争;第三,通过改革,保障广大消费者的权益。电信监管在这一过程中逐步树立起了新的形象。
角色定位:“站高一步”
在开放的环境下,电信监管不再是“一朝权在手,便把令来行”,而是依照以法律为准绳的科学决策。在2003年左右提出的监管“站高一步,退后一步”的新思路,又推动中国电信监管进入了一个新阶段,“有形之手”化为了“无形之手”。
在一个现代电信市场环境下,针对运营商可以有多种约束,比如市场竞争约束与企业产权约束,但是无论如何政府监管是所有约束中最有力、最具人性化的组成部分,消费者权益的保护也得益于政府监管机构职能的转变。特别是在互联互通、资费调整、普遍服务等方面,“无形之手”发挥了重要的作用。
在互联互通方面,随着电信重组的进行,互联互通在局部地区曾出现了一些比较严重的问题。有的运营商网内接通率达100%,却把不低于30%作为网间接通率的标准。更有甚者,一些地方的运营公司为达到限制对手发展的目的,采用非法手段,人为阻断通信,酿成重大通信事故,对政治、经济和人民的生活造成严重损失。
针对这些问题,监管部门加大了对互联互通违规行为的处罚力度,同时完善了监管手段。加快互联互通技术监测平台建设,修改了互联结算办法,建立了网间通信质量监测和通报制度,使情况大得到为改善。
随着政企分开,电信普遍服务也处在一个新的十字路口。在政企合一的时候,邮电部采取“收入系数法”(西部系数大、东部系数小),通过地区之间的交叉补贴将收入补贴给西部边远地区,解决贫困地区和边远地区的电信普遍服务问题。政企分开后,在1999年中国电信第一次重组时,国务院曾在有关文件中明确规定,普遍服务的义务由原中国电信集团公司承担。但到2001年底中国电信第二次重组的时候,在相关文件中没有再明确由哪家企业承担普遍服务的义务。在这种情况下,监管部门推进了“分片包干”的“村通工程”,有效促进了普遍服务的发展,到2007年为止,“村通工程”的任务已经基本完成。
电信资费也一直是人们关注的热点,如今解决这一问题的主角现在已经变成了监管部门和企业。近几年来,监管机构对价格的监管已经更为开放,而不是像过去那样动辄直接出面对企业“叫停”,尤其是增值业务的定价权已经交给企业,政府重点调整网间结算价格,确定合理的结算费用,由前台的硬监管变成后台的软调控,这也直接促成了移动通信单向收费的实现。
随着我国的电信监管机构“后退一步,站高一步”,把工作的着力点放到创造环境上来,电信市场秩序明显好转。
面向未来:永不止息的改革
30年来,在我国电信改革中,政府监管体系的建设与发展像一条不断前行的河流,尽管有曲折,但向前趋势不可逆转。从脱胎于计划经济、政企合一的旧体制,到适应市场经济与竞争开放的新体制,电信监管机构创造性地开展工作,打开了局面,赢得了社会的认可。
如今,随着管理工作的深入,针对政府监管到底应代表谁的利益这一根本性问题,又鲜明地提出“监管为民”的理念和“社会利益最大化”的原则,进一步明确了监管工作的方向和目标取向。近年来,互联网管理实行“谁主管谁负责、谁经营谁负责、谁接入谁负责”的原则;资费管理实行加大企业责任督促企业自律、资费价格变政府直接调整为引导企业调整的做法,以及组织“村村通电话”工程建设、开展“阳光绿色网络工程”、解决用户关心的服务热点问题,等等,都充分体现了电信监管理念的创新思路的转变与效能的提高。
《电信法》的制订过程虽然漫长,却很好地培养了法制意识,并在一波波讨论中,给业内带来浓厚的法制氛围,未来,随着《电信法》的出台、市场竞争的法制环境将进一步完善,监管制度的变革使中国通信业所走的这条“高速公路”笔直平坦。
30年中,我国电信监管制度改革由表及里、自上而下地全面铺开,其中引入竞争、政企分开、电信重组……等等都成为了电信改革历史上波澜壮阔的一幕,让人们永远铭记。如今,随着“信息化与工业化融合发展”概念的提出和电信业的转型,改革增加了新的目标:应对技术进步、产业融合的新挑战。
改革的脚步,注定永远不能停息。