始皇陵园工程浩大，用工人数之多，费时之久在中外历史上都是罕见的。而这项巨大土木工程的督造者是谁呢？
《史记》明文记载的只有李斯一人，始皇三十七年，李斯向始皇帝汇报陵园工程时声称，"丞相臣斯昧死言：'臣将隶徒七十万人，治骊山者，已深已极……'"可见李斯曾以丞相身份主持过陵园这项规模巨大的工程。大约自战国晚期由主持国王陵墓工程营造已成为惯例，如中山国王陵墓的主持者就是由相邦 主管。秦国丞相李斯主持秦始皇陵园工程无疑也是继承了这一制度。然而李斯任丞相已是始皇三十五年的事了，别具匠心秦始皇死只有3年。那么在此之前陵园工程的主持者是谁呢？有人认为?quot;吕不韦被罢官之后直到秦始皇统一中国，这段时间秦国的相邦由谁担任，史无记载，最高负责人，我们也无从查考，但从秦始皇陵园出土的陶文可知，这段时间由左、右司空具体负责"。其实根据当时丞相主持陵墓工程的制度，我们完全有理由说，在李斯之前的几位无疑也主持过陵园工程，其中有丞相状、丞相王绾、丞相隗林和相邦吕不韦，还有右丞相冯去疾。这些人先后都以丞相身份主持过陵园工程。不过在主持陵园工程中作用较大的两位承相还要数吕不韦和李斯了。
吕不韦是秦始皇时代的第一位相邦。当秦始皇年幼时，仅处于名义执政阶段，而吕不韦已是历任两朝的相邦，又号称始皇帝仲父“委国事大臣”。所以，当时的吕不韦已成为秦国的实际执政者。虽然他名义上是相邦，而事实上他的权力已达到集相邦与国王于一身。始皇陵园工程正是在这个时候开始的，从陵园位置的选择到陵园的整体规划，从调配人力、物力到陵园的施工，作为陵园工程的第一位主持者吕不韦无疑起了关键的作用。在他任相邦的9年时间内，为整个陵园工程的营建打下了良好的基础。
李斯是继隗林之后升任丞相的，那时陵园工程正什大规模营造时间。而李斯作为客卿、廷尉一直受到秦始皇的信任和赏识识。早在吕不韦被罢免、秦始皇亲政时"朝廷中李斯用事"。全国统一后，李斯以廷尉的身份参与了秦始皇建立和巩固封建帝国的一系列重大决策。在他任丞相之前及参与了陵园工程的主持。当他接任丞相后就正式主持了这项工程，在整个陵园工程的大规模修建和扩建方面，李斯先后作为陵园工程参与主持和主持者身份，无疑起了重要作用。所以史书唯独记录了李斯为陵园工程的主持者，尽管这与李斯后来一直处于受宠的位置有关，但也从侧面反映了李斯在陵园工程后期阶段所起的重要作用。
秦代丞相是皇帝之下的最高行政长官，由丞相主管陵园工程充分体现了国家对陵园工程的高度重视。由丞相主持陵园工程既可以直接把皇帝的意图及时地落实到工程之中，也便于从全国抽调人力、物力，以保证工程的顺利进行。另外在最高督造者丞相之下还有许多官署组成一套完整的行政管理机构，具体实施陵园工程的组织管理。
