渤海全盛时为“五京、十五府、六十二州”。各地方行政体制一般是府辖数州，州辖数县，在重要的府治处又有“京”的建制。
五京制渊源于我国古代五行思想。我国的五京制始于唐朝。唐在757年（唐肃宗至德二年）已有五京的名号，即凤翔西京，洛阳为东京，成都为南京，太原为北京，长安为上京。唐在实行五京制以后的第五年，大钦茂就被册封为国王，大钦茂很快地把五京制学了过来。大钦茂之世虽然有五京制，但还没有统一厘定州县。州县的确定到大仁秀时才应该说完善。
五京十五府一百三十县具体区划建置如下：
－－上京龙泉府府址在今黑龙江省宁安市渤海镇，府辖龙、湖、渤三州。龙州与府在同一址，下辖八县：永宁、丰水、扶罗、长平、富利、佐慕、肃慎、永平。湖州在忽汗海（今镜泊湖）附近。渤州在今黑龙江省牡丹江市郊南城子。
－－中京顕徳府府址在今吉林省和龙县西古城，下辖卢、显、铁、汤、荣、兴六州。显州与府在同一址，下辖五个县。卢州，以产稻闻名，当在海兰江流域，下辖五县。铁州在京西南六十里，下辖四个县。汤州在京西北百里，下辖五个县。荣州在京东北一百五十里，下辖三个县。兴州在京西南三百里，下辖三个县。
上京到中京的陆路交通，自今渤海镇出发，溯马莲河南下，越过哈尔巴岭进入嘎呀河的狭长谷地，大体上沿现在的铁路或公路，经过春阳乡阳光村小城子、天桥岭一线，至大兴沟乡庙岭村南十里的渤海古城址及百草沟等地，南过依兰沟，到今延吉市北郊；又越过布尔哈通河，经龙井镇镇，直抵中京所在的今和龙县西古城。
－－东京龙原府亦称栅城府，府址在今吉林省珲春境内之八连城址。府辖庆、盐、穆、贺四州。庆州与府在同一址。下辖六个县。盐州在今波谢特湾克拉斯基诺南两公里濒海处的古城址，下辖四县。穆州在府西南一百二十里，下辖四县。贺州方位不明，最少辖四个县。
上京到东京的陆路交通，自今渤海镇出发，其上段溯马莲河、越哈尔马岭、入嘎呀河谷一段，均与去中京的路段重合；至大兴沟以下离开去中京路，经今汪清县城、石砚等地，大抵沿今公路或铁路线，进入图们江谷地，然后沿江北岸东行，抵达八连城渤海东京。全长二百余公里。
－－南京南海府府址在今朝鲜咸镜北道之镜城，下辖沃、晴、椒三个州。沃州与府在同一址。晴州在府西北百二十里，下辖五县。椒州在府西南二百里，下辖五县。
上京至南京的陆路交通，在图们江以上段，与其去东京路及中京路重合，然后上溯图们江或沿图们江谷南行，至今朝鲜会宁后，大体上沿今铁路线南达镜城。全程近四百公里。
－－西京鸭绿府府址在今吉林省临江附近，下辖神、桓、丰正四州。神州与府在同一址，下辖三县。桓州即高丽故都丸都、今吉林集安。丰州即吉林安图仰脸山城，辖四县。正州在今临江县城
西北三百八十里、富尔河流域。
上京到西京的陆路交通，自上京至敖东城部分，与今渤海镇至敦化的公路重合，其下段自敦化
始，沿牡丹江谷及今公路线西南行，顺富尔河，经永庆乡、松江镇、二道白河乡，再沿铁路西行，经露水河、抚松县城，又沿公路和铁路线直抵临江。这条路线，也是渤海通向中原的“朝贡道”的陆路段，是渤海与内地联系最重要的路线。
除五京外，还有十五府。
长岭府，府址在今吉林省桦甸苏密城。
扶余府，府址在今吉林省农安。
鄚颉府，府址在今黑龙江省阿城一带。
定理府，在今海参崴以东一带。
安边府，在定理府以北一带。
率宾府，在今绥芬河流域，府址在今黑龙江东宁大城子。
东平府，大概在今兴凯湖以北的穆棱河流域。
铁利府，推断在今乌苏里江以东一带。
安远府，大体在兴凯湖以东至海一带。
怀远府，应在安远府之北、铁利府之北地带。
另外，还有三个直属州：郢州、铜州、涑州，皆直隶于王廷。其中涑州近粟末水（松花江），
在今吉林市附近。铜州在今哈尔巴岭一带山区。
在厘定京、府、州、县的同时，渤海王廷对各地的行政机构与建制作了规定调整。大体上府设都督一人，与唐朝的都督府的职责相同，为三品之大员，负责全府军政事务的管理。州置刺史一人，也与中原的诸州刺史相仿，也称太守，负责全州的事务管理，为三品至从四品不等。县有县丞，相当于内的县令，为正五品至从七品不等。
渤海各地方的行政区划分及建制情况，是学习了当时唐朝较为成熟的经验，应该说是很完备的。这既是渤海统治者对其领土及广大民众行使管辖权力的重要措施，也是加速其政权向封建过渡的有力步骤，对于促进渤海地区的发展，打破某些地区闭塞落后的状态有着重要作用。