捐纳为我国历史上的捐粟纳官制度，作为一项解决或缓解财政拮据与匮乏的经济手段，它曾被一些统治者所倡导，但它却无法纳入传统*的规范体制中。降及清初亦有捐粟纳监之制，但仅属于捐虚衔和捐出身之例。康熙年间，因用兵平定三藩，遂开捐纳实官之例，虽为权宜之计，并告事竣而止，然捐例一开，便成无可收复之势，相沿直至清末。而康熙一朝所创建的捐例，对有清一代的铨选制度及其吏治都产生了极其深远的影响。在以往的研究中，人们比较重视捐纳对吏治的影响，而少有关注它与铨制的关系，本文拟就此问题略抒管见。
一、捐纳事例及其开捐状况
捐纳即捐赀纳官，清代又称“捐纳事例”，简称“捐例”。许大龄先生说：“捐纳之称事例，始于明景泰，至清沿袭而不改。”[1]而将“捐纳”称作“捐纳事例”，说明时人已经对这种捐赀纳官的形式赋予了法制的内容与意义，清代的捐纳不但形成了一定的制度，且较为完善。
《清史稿》曰：“捐例不外拯荒、河工、军需三者，曰暂行事例，期满或事竣即停，而现行事例则否。捐途文职小京官至郎中，未入流至道员；武职千把总至参将。而职官并得捐升、改捐、降捐，捐选补各项班次、分发指省、翎衔、封典、加级、纪录。此外，降革留任、离任、原衔、原资、原翎得捐复，坐补原缺。试俸、历俸、实授、保举、试用、离任引见、投供、验看、回避得捐免。平民得捐贡监、封典、职衔。大抵贡监、衔封、加级、纪录无关铨政者，属现行事例，余属暂行事例。”[2]
简言之，清代捐纳分为两类，一类为解决特殊问题，即拯荒、河工、军需时开设的“暂行事例”，有一定的期限，限期结束即告停止。捐项主要包括：捐实官，诸如举贡可捐实授，现任官可捐升、捐改、捐加级等；捐复，革职离任纳银后可以坐补原职；捐免，试俸、历俸、保举、引见以及考职等项并可纳银免去。而捐实官、捐复、捐免这三项内容，则构成有清一代暂行事例的核心内容。另一类即是现行事例，没有时间的限制。主要是捐虚衔、捐封典，以及捐出身，即平民通过捐纳贡监和生员改变身份。无论那种形式的捐纳，其程序大致相似。“凡报捐者曰官生，部予以据，曰执照。”捐纳的内容有捐银和捐米两种，通常，捐米者多要折合为银，以西安捐米三十万石之例，“户部缮拟一石米捐银一两四钱之稿一件，捐一两八钱之稿一件。”[3]可见捐纳中米与银的比价并无固定。
在清代的捐纳事例中，无疑以“暂行事例”的影响最大，然先行者则为“现行事例”。而捐监生是“现行事例”中最早的捐纳方式，始于顺治六年（1649年），系沿明朝旧制，时因兵饷不敷开援纳监生一项 [4]。顺治十一年（1654年），定俊秀捐米二百石，准入监读书。又题准生员纳米三百石准为贡生之例，顺治十二年（1655年）从御史杨义之请开捐，准廪生捐贡生。顺治十七年（1660年），以旱情复令民纳银捐贡，并得选教职 [5]。康熙四年（1665年）大增平民捐监数额，定例民间俊秀子弟捐米一千石者，可以送监读书，其谷收入库内，存储待济。[6] 康熙七年（1668年）又有生员纳银二百两，或米六百石，亦可送监读书的规定 [7]。康熙十年（1671年）九月，两江总督麻勒吉以淮、扬等地连年频遭水患，请开捐纳。奉旨议得，“生员捐米四百石，或银二百两，俊秀纳米六百石，或银三百两，准其入监读书。”[8] 此外，康熙初年还规定可以捐虚衔，富民捐资助饷者，给予八九品顶戴荣身，各官纳银给予官品虚衔。
迄康熙初年，捐纳除了捐虚衔之外，主要在捐贡监即捐出身一项，其中又可分为平民和生员捐监与生员捐贡，所行范围较小，捐纳的数额也并无一定，如生员捐监由二百石至六百石不等，平民捐监由二百石至一千石不等。而后，随着捐纳实官的“暂行事例”实施，“现行事例”退居其次，成为捐例中捐额最低的捐项。然而它却通行于有清一代任何一个时期，尤其是康熙年间。对此，我们在后面还将提到。
捐纳的暂行事例主要因平定三藩而起，目的是为筹措军需，捐例以捐实官、捐复、捐免为主。康熙朝是其捐例开创并逐渐完善的时期，如果我们将这一时期的暂行捐例从时间上略作划分的话，它大体可分为三个时期。第一个时期，自康熙十三年至康熙二十年（1674－1681），以筹措平三藩军需为目的。
康熙十二年（1673年）末，吴三桂起兵反清，西南地区在在鼎沸，于是清朝以军需孔殷，始行捐纳暂行事例。就其起始时间而言，许大龄先生根据缪荃孙的《云自在龛笔记》和蒋伊的《条奏疏搞》[9]，认为应在康熙十四年（1675年）十月，然《清史稿·选举志》记载其开例之始是在康熙十三年（1674年）。康熙十六年（1677年），左都御史宋德宜疏请停止捐纳，疏中有曰：“计开例三载，所入二百万有余，捐纳最多者，莫若知县，至五百余人。”[10] 以宋德宜所奏，从时间上推算，捐纳实官当始于康熙十三年（1674年），暂告停捐则应在宋德宜就任左都御史之后，即康熙十六年（1677年）四月之后。故本文暂从此议。此次开捐之例，许大龄先生根据《云自在龛笔记》分为两项，即军需捐纳与赈济捐纳[11] ，本文整理如下：
军需捐例规定：一、捐虚衔捐出身。笔帖式等捐银二百两给八品顶戴，包依佐领子弟照例捐银准为监生；二、捐革职起复。因公诖误及江南抗粮案内革职官员，内外四品以下者及进士、举人、生员俱准捐复，照原品录用；三、捐中书与知县。进士捐一千两以中行评博及内阁中书用；举贡分别捐银一千两、二千两以知县用；四、捐免候选。汉人候选各官，自通判、知县、州同、州判、县丞、经历、主簿等分别捐银五百至二百不等俱准先用，候选州同州判经历捐一千两者以知县用，捐一千五百两者以知县先用。
赈济捐例：一、外官告病起复捐纳。文职自道员至佐贰、武职自副将至守备，分别捐银四千至五百两不等；二、贡监捐纳知县。贡监生充教职未考职捐一千两，官监生捐一千二百两，监生准责已考职者捐一千五百两，例监未考职者捐一千七百两，俱以知县用；三、进士捐五百两以内阁中书用；四、廪生捐三百两准作岁贡。在上述捐例中，仍保留了现行捐例中捐出身捐虚衔等内容，但捐实官、捐复、捐免等捐项也已实施，而这三项则基本构成有清一代暂行事例的核心内容。然当时这些捐例由谁所倡，开捐的地区，具体的实施状况等，由于记载疏漏均不得而知。
康熙十五年（1666年）十月，户科给事中余国柱上请开浙江、江西、湖广、山东、河南诸省捐例一疏，可谓官书中康熙年间初开暂行事例较早的纪录。其疏曰：“迩者关中底定，闽逆投诚，荡平虽可刻期，然一日未罢兵，即一日不可无粮饷，宜于浙江、江西、湖广开捐例，纳米豆、谷麦、草束以济军需。山东、河南岁值大稔，并宜捐米，贮临河州县，支应本省兵粮，多则运解京仓。”时战争尚未结束，故开捐之请旋即奏准。但部议山东、河南需粮无几，运往京师又徒增耗费，且滞留浙江的平叛大军又已进入福建，需粮不多。故只准开江西、湖广、福建三省捐例。规定：“现任官捐加级记录，四品以下降革官捐复原职，余分别录用、先用及顶戴荣身” [12]。
然而，自暂行捐例初开，即遭到朝廷内外人士的反对，议者多谓有碍正途，混淆铨法。于是，康熙十六年（1667年），从左都御史宋德宜之请，停止捐纳，至康熙十八年（1679年），“捐纳事例止有广西一省。”[13]其时，云贵尚未恢复，粮饷供应仍为平叛战争的燃眉之急。康熙十九年（1680年）年二月，户部议复甘肃巡抚巴锡题请捐纳事，但康熙以陕甘一带百姓屡年解运钱粮，甚为劳苦，不准其地捐纳，认为“今四川已经恢复，宜在四川捐纳。”[14]是年九月，贵州巡抚杨雍建也以各路兵马云集、需饷浩繁，而贵州产粮无多，奏请贵州开捐事例，疏曰：“惟有议开捐例，捐纳本色，以济急需。但黔省僻处天末，镇远以南舟楫不通，……人情未必敢肯舍近而就远，舍易而就难，请照长沙之例量减十分之二，以示鼓励。”[15]十月，遂命准贵州开捐。继贵州后，康熙二十年（1681年）四月，又有云南巡抚伊辟以清军三路并进云南，粮饷告急，援例“请开云南捐纳事例”，声称“投诚官员亦应捐纳，户部议准行事，上曰：投诚官停其捐纳，余依议。”[16]至此，以佐军需为目的的暂行捐纳事例始告一段落。由上述可知，这次捐纳主要行于云贵、四川、湖广、浙江、江西和广西等省份，这些地区或为战事中心，或为产粮之地。
许大龄先生指出，在康熙一朝的捐纳事例中，首以康熙十九年（1680年）的贵州暂行事例影响最大。他指出：“贵州事例之开，系因袭广东、长沙，当时开例之广，规模之宏，实为道咸以后张本。”[17]其捐例规定：“除原革职、贪酷、侵口仓粮、大计军政处分、失陷城池官员，并一应因公诖误革职之在京文武三品以上官员，在外文武布政、总兵以上官员不议外，在外参政道员、副将以下官员并进士富民，情愿捐助粮草，分别鼓励。”凡捐纳之富民，给八、九品顶戴荣身，并给匾旌奖，廪生、增生、青衣生、俊秀可纳监，廪、附生并得捐为岁贡生。现任官员捐加级记录，革职离任捐官复原职，而捐纳知县者又可捐先用、即用。《六部则例全书》对这次所行捐纳之银米数额，也有明确记载，曰：“查定例准贡生监生考职者，纳银一千五百两，未经考职者纳银一千两，俱准以知县用。今议，考职者纳米四百八十石，或草三万三千六百束，未考职者纳米五百四十四石，或草三万八千八十束，俱准以知县用。……并定例，加纳知县者，再加银一千五百两，准其盖行先选。今酌议加纳知县者纳米四百八十石，或草三万三千六百束，准其先选。如有纳米六百四十石，或草四万四千八百束，于先选之中，与长沙等处捐纳者分缺即用。”[18]
上述资料说明，贵州捐例与康熙十三年始行捐例相比，在捐项上并无多大差别，其影响所以大，无外有这样几点，其一捐纳数额大大减少（无论是纳银还是纳米），如贡监考职者捐纳知县由一千五百两减少到四百八十石（相当于二百四十两），不足原有数额的三分之一。这样一来，报捐人数必大大增加，故而有“开例之广，规模之宏”之称。其二，在贵州全部改征本色，易纳银为纳米，并令就近士绅富民直趋军前输粮，明确了地方收捐之例。其三，将原有的捐免候选，进一步确定为捐先用、即用。这些定例均成为康熙年间捐纳制度中的重要版本，并影响到有清一代。第二时期，自康熙二十八年至康熙三十六年（1689－1697），以赈灾与西北用兵为目的。
捐纳虽非善政，然“利端既启，遂至不可收拾”，“日后每遇军兴、岁歉、河工，复援往例而行之。其期限、银数、官阶、铨法，亦时有变通。”[19]康熙二十八年（1689年）以灾情之故，捐纳之议再起。是年十月，直隶巡抚于成龙以直隶荒旱，奏开直隶暂行捐例，捐纳范围不限旗民，即在本州县受灾地方就近捐纳，停捐银专收米谷，并议增添条款若干。诸如：“不论旗民俊秀子弟捐谷二百石或米一百石，准做监生，免其入监读书，期满考用；不论旗民文武官员，捐谷二百石或米一百石，纪录一次。捐谷八百石或米四百石，准加一级；司府首领等官、州县佐贰教职等官，不论已仕未仕，捐谷二百石或米一百石，照各品级给与封典荣亲。”[20]遂开“捐封典”先例。十一月，各省效仿，纷以灾情严重请开捐例以备常平仓之积贮，虽多限于捐纳贡监、虚衔及封典之例，但捐纳范围越发广泛，几致遍及全国，而尤以甘肃、江南为最。
康熙二十九年（1690年），漠西蒙古准噶尔部噶尔丹内侵，西北战事再起，捐纳遂再度转向筹措军饷。先是，是年六月，叶穆济已奏准开大同捐例，于大同、五台、蔚州等地开捐，但以地瘠人贫、所处偏僻，捐者甚少。康熙三十年（1691年）二月，由于大同、宣化、张家口皆清军驻扎之地，军需浩繁，故叶穆济再奏开大同、张家口军需捐例，比照直隶例减成收捐。三月，以甘州、宁夏、西宁三镇与厄鲁特蒙古为邻，皆为险要之地，宜囤积粮草以备战守，又开甘肃捐例。此外，还有康熙三十一年（1692年）年的西安捐例，以及康熙三十六年（1697年）的大同宁夏等地的捐马例。至此，这次用于西北军事的捐纳才随着战争的结束暂告中止。
这一时期的捐纳，以康熙三十年（1691年）的大同、张家口捐例、康熙三十一年（1692年）西安捐例以及康熙三十六年（1697年）开始筹议的大同捐马例影响最大。大同、张家口捐例，始行捐免保举，遂而推动其它捐免诸项（考试、试俸、历俸、验看、投供、引见等捐免）并得实施。康熙末年，部分省如福建等有免除此例之举。五十三年（1714年）二月，康熙就广东巡抚满丕、广西巡抚陈之龙以积储疏请开捐一事批复说：“此捐纳事内有免保免考二项，此二项殊不合朕意，即捐纳之人日后作官，心亦不安。”[21]说明终康熙朝，免保、免考虽不合康熙之意，但并未得以禁止，此后遂得沿袭。
大同捐马例亦属捐纳中新增之项。以往，军需事例向有纳豆、纳草、纳马、纳驼等项，然皆沿明景泰旧制。至康熙三十六年（1697年），由于成龙倡行新制，议定：候补、补选同知、主事、知县捐先用，七品笔帖式捐知县即用，各马四十匹；现任知府捐应升即用、现任知县捐知府即用、先用候选主事捐郎中即用，各马八十匹；监生捐州同并应升即用，马二十二匹。捐马价每匹折银七十五两，后又加倍折银一百五十两。此后康熙四十五年（1706年）、五十四年（1715年）开捐纳马匹多遵行之，遂成为定制，而大同捐马例对吏风民瘼贻害之大也同样不可小视。对捐免与捐马后文还将论述。
此外，这一时期的捐纳名目已趋于冗滥。如西安捐例规定：“各部汉军、汉人郎中捐米一千五百石，员外捐米二千石，即令离任，如道府缺出，分缺即用；贡生监生捐米五百石，以兵马司副指挥用。捐米四百石，以光禄寺典簿用。捐米三百石，以理藩院知事、国子监典簿、鸿胪寺主簿用；监生、生员捐米三百石，以鸿胪寺鸣赞用，贡生监生捐米三百石，以翰林院孔目用。恩、拔、岁、副并纳贡已未考职贡生教习，捐米一百五十石以学正、教谕用。现任七品笔帖式捐米二百五十石以应缺先用，八品笔帖式捐米五百石，准其离任以知县补用[22]。由此可以认为，捐纳行之既久，名目日见繁多，几致中级以下所有官吏都在捐纳之例，时人王士祯说，其时有由白丁捐至知府者，捐纳之冗烂已斑斑可见。而且捐额并无定数，多寡任意。康熙三十年（1691年）陕西赈饥开捐，监生可径捐至道府。“革职道员之例，交银三千六百两，即用于道员之缺”；有用于主事、理事、同知，需捐纳三千一百五十两银（遵福建、陕西之例）者；理藩院下七品笔帖式于应升之缺上，为先任用，捐纳四百五十两（遵陕西例）[23]。凡此等等，说明捐纳对国家官僚选举制度所造成的负面影响已越来越大。
第三个时期，自康熙四十二年至康熙六十一年（1703－1722），捐纳以赈灾为主，并及河工与用兵。
康熙四十二年（1703年），四川总督觉罗华显奏开捐甘肃捐例以贮长平仓。而后，终康熙之世，捐纳之例遂再度以赈灾积贮为主。如康熙四十三年（1704年）十月，山东巡抚赵世显以山东饥民遍野请开山东捐纳之例。康熙四十五年四月，有捐马事例；康熙五十年（1711年）七月，户部以国库不足，题开捐银例。康熙五十二年（1713年）五月，以闽省山多田少生齿浩繁，奏开福建捐例，积贮以备不虞。五十三年（1714年）二月，准广东、广西之请，照福建之例开捐，亦以赈济为目的。三月，四川总督鄂海筹划边省积贮，请开甘肃粮草捐例。九月，以赈荒再奏开甘肃捐例。十月，江南又有常平仓事例在各省收捐。除赈济捐例外，还有康熙五十四年（1715）的甘肃军需事例；康熙五十六年（1717年）九月，四川总督鄂海奏请开甘肃湖滩河所捐驼事例；五十九年（1720年）五月，陕甘总督噶什图奏开兰州喂养驼马事例；康熙六十年（1721年）六月云南巡抚杨名时奏开云南捐补例；康熙六十一年（1722年）三月，开两路军前运米例。[24] 这一时期的捐例大体沿袭前制，捐纳名目更加繁杂，冗滥。而开捐次数也更加频繁，康熙朝开暂行捐例约有三十余次，这一时期将近其半。
需要说明的是，康熙朝的捐例，除了军需、赈灾仓储等项事例之外，河工捐例有康熙十二年（1673年）河工捐监事例，但规模极小，事属工部 [25]。十七年（1678年）正月，河道总督靳辅有“开捐纳事例，以助河帑”[26] 之请，却未准行。此外，《清史稿·选举志》云：“滇南收复，捐例停，旋以山西、大同饥，又永定河工复开事例”，然未见详细记载。而后康熙三十三年（1694年）、三十九年（1700年）河道总督于成龙曾力言河工捐纳，但康熙皆不以为然，他说：“至修理河工钱粮，并非难于措处，岂可遽行捐纳？”[27] 而事实上，于成龙于其河道总督任上曾有开捐河工之事 [28]，但规模不大。康熙六十年（1721年）四月，清廷再度开河工捐例，其捐例成为清代河工捐例的肇端，其影响也是不可估量的。
二、捐纳对铨选制度的影响
清代官吏出身有正途和异途之分，由科举、贡生、荫生出身者为正途，由捐纳者为异途也。捐纳虽然得授实官，却仍有诸种限制，诸如“捐纳官不得分吏、礼部，道、府非由曾任实缺正印官，捐纳仅授简缺，即著为令。”而且不准为官翰、詹，不准考选科、道。[29] 但是，上述规定并不包括满人，在实施过程中，主持者或急功近利，或营私舞弊，往往视章程为形式，致铨政混乱。而开捐本身对正常的铨选制度更是造成了各个方面的不良影响。
第一，“名器不尊，登进乃滥，仕途因之殽杂矣。”[30]
科举考试给了读书人以相对平等的仕进机会，在历行千余年后，它已被融入到中国的传统*中，具有了“铨法”的地位。当捐纳作为一种补充形式试图占据铨法的一部分时，它势必对传统的科举形式产生一定的冲击，影响到正常的仕进。而变考试作官为花钱买官，对于以读书为仕进的士人们不啻是一沉重的打击，也为那些科举正途出身的官僚所不能接受。而最令士子寒心、并被指责为“登进乃滥”者，乃是“捐纳生员”一项。生员乃读书人取得功名、晋身为“士”的标识，它需要通过*童生试（州县试、府试、院试），是科举途中的第一步，生员不但可以考取举人、进士，也可走举贡一途。所以，生员可以捐纳，则无疑使正途出身的进士和举贡中也混入了捐纳的成分。为此，康熙十五年（1677年），暂行捐例实行不过一年多，江南道御史田六善即针对捐纳生员一项力陈捐例有伤国体。他说：“纳监者从来本有之例，纳生员自古未有之条，从前黄宫之士皆市读书之人，忽而二百两侧其中，则人皆不以之齿矣。有力之家必惜体统，如此进步何足为荣。臣谓虽悬捐纳之例，必无捐纳之人，无益军需，徒伤国体耳。”[31] 尽管捐纳生员如此不合体统，却并未就此而止，降及晚清，捐纳生员者几占生员总数的50％。
然捐例中造成正途与杂途的混淆并非仅“纳生员”一项，凡是由捐纳进入仕途的官僚都会对正途造成不同程度的混淆。例如“岁贡一项，所谓正途，自捐纳事例渐推渐广而生员俊秀并得输纳，嗣又开捐纳生员之例。虽复目未识丁，而今日纳生员，他日纳岁贡，名则清流，实多铜臭，公然冒滥，自诩正途。”所以康熙十九年（1680年）徐元文在晋为左都御史后，即上疏说：“臣以为正途非可捐纳而得，其由捐纳岁贡得官者，仍需保举，方与正途一起升转，所当亟宜更正者也。”[32]由徐元文所奏可知，由捐纳进入仕途的官吏，经保举升转后，便与正途混同一体，“仕途因之殽杂”。
第二，“名器既滥，吏道实伤。”[33]康雍时人顾琮指出：“援纳一项，头绪繁多，仕途混淆，难以枚举。”但集官员疏中所言，捐纳的冗滥及其对铨制与吏道的损害，在康熙年间多表现在“捐实官”、“捐免”、“捐复”几项捐例上。
首先是“捐实官”。在暂行捐例中，最为士子所非议者可谓捐纳知县一项。据左都御史宋德宜所奏，自康熙十三年至十六年，“开例三载，所入二百万有余，捐纳最多者，莫若知县，至五百余人。”[34]这刚好是一个科举取仕的周期，清朝的知县员缺不过1300有余[35]，捐纳缺已接近知县总员缺的40％。而这三年中由科举释褐的进士仅195名[36]（即康熙十五年1676年丙辰科）。按照进士固有的三个去向，除去馆选庶吉士和出任部院主事等职外，进士授知县者不过百人左右（通常约占总人数的一半）。也就是说，在新选知县中，由进士出身者尚不足捐纳出身者的20％。
康熙十九年（1680年）八月二十九日，吏部议覆御史蒋伊条奏分缺不均一疏，廷议时，尚书郝惟讷及文选司郎中郑重等指出：“从前知县员缺，原系进士、举人、贡生、教习等选授。自科臣彭之凤条奏后，遂以其半分与纳银先用之人。及台臣何凤歧条奏，又于一半之中分其半与小京官[捐]纳知县之人，且积算前缺，补选小京官捐纳一项而应选正途俱不得补授，实属壅滞。嗣后大选八缺内，应将捐纳即用者选授四缺，应选者选三缺，小京官捐纳者选一缺，其积算补选之处无庸另议。”[37] 通过上述廷议可知，在康熙十九年（1680年）大选知县员缺为八人，原全部授予正途出身之人，开捐例之后，先是分出四缺给捐纳即用之人，后再分出二缺给小京官捐纳者，正途应选者仅余两缺，占大选员缺25％，而捐纳者占75％。经郝惟讷等力争，方成捐纳即用者四缺，正途应选者三缺，小京官捐纳者一缺的分缺格局。捐纳人员仍占大选知县员缺的62％以上。
康熙二十三年（1684年）吏部重又题定知县分缺之法，规定：“嗣后如知县出有十缺，除推升二员外，其大选八缺内，将进士选授二缺，贵州捐纳即用知县一缺，云南捐纳知县一缺，其长沙等处捐纳知县，俱为数较少，应令其轮班选授一缺，举人贡监以知县用者员数甚多，选授三缺。”[38] 这项规定说明，在平定三藩的战争结束之后，对于新任知县的选用包括推升员缺，捐纳人员仍占30％，与举贡监出身者相同，而进士只占20％。
知县为临民之官，“县令一途，关系尤深”，“天下治权，督抚而下莫重于牧令（知县）”[39]。所以，如此众多的捐纳知县涌入官僚队伍，不能不对国家“铨政”及官吏队伍的总体结构带来不良影响，进而影响到国家的治政。康熙十七年（1678年）浙江道御史陆蕃祚上《停止捐纳知县疏》，即表明了对这种状况的担忧。他说：“窃惟知县一官，刑名钱谷，实有专司，抚字催科皆宜尽善。我朝定鼎以来，设官置吏，首严兹选，非科目官荫、明经正途出身者不得滥授。即有曾任佐贰著有能声者，亦必俟督抚保举，方得升授正印，盖綦重矣。迩来军兴旁午，军需浩繁，暂开加纳一途，原属权宜不得已之计。但事例既行，人皆以奔走于功名，不得鉴衡流品。或生长富贵未识诗书，或年力未强不娴民社，一旦膺百里之任，不免措置乖方，有伤吏道。”又说：“捐途极多，即闭知县一途亦无大碍。否则限以年限由督抚保举。”[40] 翌年（1679年），御史蒋伊也针对捐纳知县过滥提出实行“拣选”和“保举”，曰：“请将捐纳未选者宜行拣选之法，文理精通者照次除授，荒谬者仅给以职衔，已选者由督抚保举，而未捐者则宜停止。”[41]
这说明，捐纳一途缺乏对入仕者必要的考核。为防止捐纳使庸愚者流入仕途，捐例作了相应的
补充。如康熙十八年（1779年）定例，凡捐纳实官以及捐纳复职州县者，到任三年后，称职者由督抚具题升转，不称职者题参照例议处，而有玷官箴之人则随时题参。也就是说，凡捐纳实官之人，不论称职与否，皆以三年为限，由督抚分别具题，也就是令“督抚保举”。表明御史蒋伊、陆蕃柞之请得到了回应。
然而，实行的状况却不尽人意。各督抚具题称职者尚不乏人，而以不称职题参者则寥寥无几。更有捐纳者受任四五年后而不被纠举、尽失考察者。其时，不仅督抚察吏懈怠，且有户部条例规定：道府以下捐银者，三年以后免其具题照常升转。所以，徐元文于左都御史任上再次强调，要力行“督抚具题”的保举事例。他疏称：“今吏途甚杂，所以令三年具题，盖欲使贤者劝而不肖者惧，若听许纳银，是金多者可与称职者同科矣。臣以为称职非可以捐纳而得，且此曹以现任之官，营输入之计，势必剥民脂而长贪冒，所亟宜停止者也。”[42]
其次是“捐免”。“免考”与“免保”均属“捐免”之例，“免考”是指捐免考试，“免保”指捐免保举。按清代铨法而论，汉人非经保举、汉军非经考试者，不得授正印官及京官。
然捐例甫开，便有免考一项。所谓“查定例准贡生监生考职者，纳银一千五百两，未经考职者纳银一千七百两，俱准以知县用。”康熙十九年（1680年）贵州捐例，又将此例重新议定。“今议，考职者纳米四百八十石，或草三万三千六百束，未考职者纳米五百四十四石，或草三万八千八十束，俱准以知县用。”[43]由于可以“免考”，捐纳者之“文义通晓与否不得而知”。康熙二十四年（1685年）正月，新任左都御史陈廷敬就“自捐纳以来，有未经考试之人辄授正印亲民之官者”提出异议。他说：“古者，以经术为吏治，必学古然后可以入官”。但捐纳中“俊秀一项，初捐即是白身，有司曾未一试，而吏部辄与选补”，“亲民之官，其职至重，至于文移簿书期会讼狱之事，皆身自经理，不得假手胥吏，使夤缘为奸其事又甚难也。”因而，“须略晓文义之人委以民社之寄。”他根据兵部有考试武举、吏部也有考试招民知县的先例，提出对捐纳正印官者进行考试。谓“知府、知州、知县，凡俊秀捐纳有已经考职后捐纳者，依例选补。有未经考职遂行捐纳者，于补选之时仍行考试，文义略晓者，即与铨补，否则且令肄业，听其再试。”考试的内容可以不试八股经义，而以“时务策”和“判”来代替。“如此则既不绝其功名仕进之路，亦使之有郑重名器之思，庶可以责吏治之实效也。”[44]对此，雍正初年，御史顾琮曾尖锐地指出：“今不问才也、能也、文理优通也，朝为白丁，上一千七百两，而暮则堂堂县令矣，再上一千两而先用，再上一千两而即用矣。通计不过三千七百两，即授一小县而烟火万家，司其政令光荣极矣。”又说：“知府一官，大府管一二十州县不等，钱粮数十万一二百万者，户口数十万者，不减一小省巡抚。”“以五千两骤复四品大夫（知府），专数城，未为不得也。”[45]顾琮可谓将捐纳制度对官员所进行的金钱量化排比作了最直观的描述，发论入木三分。然舆论并不能改变*。
“免保”的实施稍后于“免考”，而且，自康熙十八年（1679年）定捐纳官员三年称职者由督抚具题升转，否则参劾，以示限制，是为捐纳须经保举的明确定例。但自实施伊始即形同虚设，督抚有四五年不举也不纠者。而后行“捐免保举”，其形式也不复存在。
如前所述，“捐免保举”始自康熙三十年（1691年）二月。其时，清军用兵西北，议开大同、张家口捐例，规定：“凡内外保举方以京官正印升用等官，道员捐米一千二百石或豆七百石，并草三万一千束，知府捐米一千石或豆六百石并草二万五千束，同知、运同捐米七百石并草一万八千束，主事、知州、知县捐米五百石或豆三百石并草一万二千束。”其下直至司府州县佐贰，定例有差。俱“免其保题论俸，照伊应升之缺用。此等候缺并丁忧官员，照见任官捐纳候补之后，免其保举。”[46] 所谓“以宣（府）、大（同）运输，许贡监指捐京官正印官者捐免保举。寻复许道府以下纳赀者，三年后免其具题，一例升转，于是正途异途始无差异。”[47]
捐例本有碍于正途，且捐者良莠不一，故设保举之法以防其弊。而使保举亦可捐纳，必致仕途更加混杂，而贪鄙者无所节制。更何况“异途经保举，亦同正途”，惟不得考选科道[48]。故上述捐例甫定，御史陈菁即上书请罢，继之，又有御史陆陇其上疏慷慨陈词。然由于“迩者军需孔亟，计各项之捐纳人少，而保举之捐纳人多，是以增列此项”[49]，且廷议时九卿咸谓此说，捐免保举由是成为定制。按例：凡捐纳实缺，在保举之先，还须试俸、历俸，然后听候铨选，而铨选又有投供、点卯、验看、掣签种种手续，但自免保之后，凡考试、试俸、历俸、验看、投供、引见并得捐纳免去。所以，所谓的捐免，正是对官员入仕考核制度的免除。而减少了对入仕官员的必要考核，其对铨制吏道乃至*体制的影响之巨大则是不言而喻的。
再次是“捐复”。“捐复”一项弊端尤多，它为许多革职官员甚或劣迹昭著之人提供了起复的机会。清制，凡革职官员均在八法处分之例，非“不谨”、“疲软”者，即属贪酷，不乏侵盗钱粮之人，本在不称职之列。所以，捐革职，是所谓“金多者可与称职者同科矣！”但官员在倡捐之时，往往为求捐纳数额，而不计捐纳后果，其中也不乏贿买之人。如康熙四十四年（1705年），举人张薰曾以奸情事伤害多条人命，遂被革去举人功名，依捐例，“今已捐复，现在候补中行评博，众论不服，然言官利其平日重贿交结，故无有参之者。”[50]又如是年山东捐例，革职知州谢廷玑有应追库帑五万两、米一万石未完，捐银一千二百两，即议以原官补用；郎中靳治豫、员外郎席永勋俱以行止不端革职，靳治豫捐养用银一万三千两，议复原官，以应升之缺即用。席永勋止捐养用银六千二百两，亦议复原官，以应升之缺即用。[51]而且，“原任绛州知州曹廷俞者，贪酷之官也，知州任内贪如虎狼，敲骨吸髓，捐纳员外，因而酷以济贪。”[52]正由于向来不准复用的贪酷人员都在捐例，康熙五十三年（1714年）初，川陕总督鄂海在其请开捐纳事例一疏内，竞提出“有犯死罪官员令其赎罪一款”，其弊端正如康熙所批驳的那样，“官员犯死罪*，俱系侵欺钱粮之犯”。可以由此推断，官员在主持地方捐纳过程中，就报捐者操守所把握的尺度能有几何？而在获准的诸多革职捐复官员中，其操守清廉者又可得几何？如果此等之人尽皆可以捐纳，是贪墨侵渔也可以用捐纳抵销矣。所以顾琮指出：捐纳“降级还职犹可言也。而革职者，朝而白身，暮以五千两而黄堂矣。彼既费有重资，能保其不取偿百姓乎？”[53]
第三，“铨选壅滞，势同积薪”。
清代选官，向由吏兵二部文武选司主持，遇有缺出，按序次铨选，又分立选班。除进士班、举人班、五贡等班外，捐纳亦自立一班。《清史稿·选举志》曰：“选班有：服满、假满、俸满、开复、应补、降补、散馆庶吉士、进士、举、贡、荫生、议叙、捐纳、推升。”[54]也就是说，无论正途还是异途，在具备了为官的资格之后，都要被排入一定的“选班”候选，而且选班各有一定的比例。但捐例开后，则使各选班陷于失衡状态。
首先是“捐纳之人日多，则正途日滞。”[55] 康熙十八年（1679年），广西道监察御史蒋伊针对捐纳造成的仕途壅滞现象指出：“铨选壅滞，势同积薪。查康熙九年至十八年，应选者不下两千余人，每遇铨除，捐纳者居十之六，应选者居十之四。按其资次而用之，非二三十年不可，纵使青年释褐，必至白首弹冠。”[56]从蒋伊所奏可以看出，在上述十四个选班中，捐纳一班即占60％，说明这一时期官吏的来源，异途已远远超过了正途。当时“京省大小之职不啻二万有奇”，“而士之由甲榜进身者，三年之中不过百五十人，……参之以科贡，亦当沛然有余。而今若是其壅遏者，乃他途之滥有以使之也。”[57]
其次是，捐纳不仅人多，而且自暂行事例开始，便有“先用，又有即用”之例，即视捐银多寡，决定选官班次，多纳银两可照应得之缺先用，再多纳银两可照应得之缺即用。康熙十九年（1680年）的贵州捐例明确规定：“加纳知县者，再加银一千五百两，准其盖行先选。今酌议加纳知县者纳米四百八十石，或草三万三千六百束，准其先选。如有纳米六百四十石，或草四万四千八百束，于先选之中，与长沙等处捐纳者分缺即用。”[58] 但实施后，“正途为之壅滞”，朝中多有议其不便者，曾任大学士的魏裔介也提出过异议，曰：“捐纳者之先用，当先用于捐纳之本行耳，奈何将历科进士举人，皇上临轩亲策之人而并先之也。”[59] 而后“捐纳先用”一度中止。然康熙三十年（1691年）西北用兵，开大同、张家口捐例，“先用”之议又起，时御史陆陇其即上疏激烈反对，他说：由于捐纳先用，仕途“至今尚未疏通”，且“捐纳先用之人大抵皆奔竞躁进之人，故多一先用之人，即多一害民之人。”并指出：“前此有捐纳先用一例，正途为之壅滞，至今尚未疏通。”[60] 说明捐纳先用、即用，已经有侵于进士和举人的选班。然而，这种状况并未引起广泛的重视。及“青海用兵，馈饷不继，内大臣议停各途守选及迁补，专用捐资助饷者。刑部尚书张廷枢言，惟捐纳所分员缺可用捐员，正途及迁补者宜仍旧。从之。”[61] 虽说，奏准“惟捐纳所分员缺可用捐员”，但由于捐纳可以先用、可以即用，甚至可以“连捐连升”，仍有碍于正途，于铨制有害。康熙三十三年（1694年）刑科给事中刘荫枢上疏指出，时有“王恺人等以未仕俊秀，捐成岁贡，连捐几次应升，即求越升员外。掣签时，吏部扣除未准，止照品级考题请以光禄寺丞外府同知用。”比照正常的选官序次，往往是“进士释褐十年选知县，举人拣选十五年选知县，笔帖式衙门办事二十年使得选官。”升官同样不易，有“知县十余年升知州、通判，内阁中书十余年升同知、主事”者 [62]。
事实上，清代仕途壅滞的现象一直十分严重。据《清史稿》记载：“选班首重科目正途，初制，进士知县惟双月铨五人”[63]，所以选官有迟至十余年者。从首重之进士一途尚且有候选十余年者，可见铨选壅滞之一斑。捐例开后，其情形更加严重，正所谓“时兵兴开捐纳，正途日壅。”[64]康熙十九年（1680年）八月，大学士明珠针对捐纳致使正途壅滞的现象指出：“小京官捐纳知县一项，初与捐纳录用者分缺，后与正途应用者分缺。后又因捐纳人多，遂自奉旨之日为始，扣算员缺，计进士、举人等共选若干缺，尽小京官捐纳者亦选如其数，然后再选正途应选之人。是正途虽有候选之名，而实无选授之日，选法不得其平。”[65]至康熙二十三年（1684年），双月大选知县尚为八缺，而后虽增至十一缺、十三缺、十五缺、十七缺，但铨选壅滞的现象也只不过缓解了一时。所以，李绂说：“臣任吏部时（雍正元年任侍郎），月选州县多者五六十人，少亦二三十人。”[66] 以二三十人甚或五六十人，应十余选缺，其情可以想之。而捐例大开，无疑使已经壅滞的铨选更加壅滞，其中对举贡一途的影响最大。
御史田从典曾上《疏通选法疏》曰：“进士曾壅滞矣，疏之而已通。举贡又壅滞矣，疏之而未即通。”“今以选法论之，十七人为一班，推升捐纳共得其七，进士、举贡共得其十”，十人中，举贡居其半，“然举贡以两途而得五人，不特少于进士，并少于推升捐纳。”“如历科拣选之举人动以千计，其途已自相壅滞矣，而又益以历科之恩拔岁副贡生，至后之积薪者又不可以数计。”举贡还有停选之时。因为按吏部选法，举贡悉依科为先后，而于每科举人之后附以教习贡生，举人选完则及于贡生。但选缺有限，所以常常是，“当举人挨选之时，而贡生曾不预其一，及轮至贡生挨选之际，而下科之举人又曾不得预其一。”[67]致使举贡有终生无望得官者。客观地说，举贡一途在铨选上的壅滞并非尽为捐纳而致，但捐纳的实行则加大了举贡一途的壅滞，这是毫无疑问的。
康熙一朝的捐纳事例，由虚衔而实官，由知县而知府、佥事道，由先用而即用，并为后来所沿袭。对捐纳之弊，无论是官僚大臣还是康熙帝本人，虽知之甚悉，并多次谴责，每声言“捐纳非善事”，但终因“无旁策以补库绌，仍将依仗捐纳”。进入晚年，康熙虽有限制、甚或废止捐纳之意，然捐例行之数十年，已成无可收拾之势。时人王士祯论及捐纳制度曰：“募民实粟塞下，古有此例。然宋时出粟赈饥，不过补三班借职及将作监主簿而止。顷自滇闽两广用兵，始开捐纳之例。始犹经户部斟酌，不致过烂。其后陕西赈荒出塞运粮等事，则渐泛滥矣。始商人巴某等初捐即补知府，言官论之，因革去。其后于振甲为总饟都统，则不由户部及九卿集议，径移吏部铨补，于是佥事方面显官，亦在捐纳之例，初任即得补授，不惟知府矣。后左都御史张鹏翮疏言，州县守令教职捐纳冗滥，九卿集议遂欲通改幕职佐贰等官。余时为户部侍郎，谓诸公曰：朝廷不可失大信于天下，以往可勿论，但当慎之于将来耳，众以为然。”[68]王士祯自康熙三十一年（1692年）任户部侍郎，先后在户部七年，他这段话，可谓以当事人的身份对康熙朝捐纳制度发展过程及诸官对捐纳的认识作了总结。
