1855年铜瓦厢黄河改道是中国近代史上的重大事件。改道使山东、河南、直隶等省的30多个州县蒙受了巨大而长期的灾难，并导致黄河下游发生了剧烈的地理变迁。改道后清廷采取了以荒政与治黄为主的一系列措施。清廷的施政取得了一些成效，也留下了很多问题。学术界先前对铜瓦厢改道事件多从水利史的角度研究，即便是仅有的几篇从灾荒史角度入手的论文，或者只把改道作为清朝治黄史的重要时间坐标来看待，或者粗略地论述灾情以及灾后长时段的治理，鲜有对改道后短时段内清廷的施政及其得失的深度探讨。本文希望在此方面进行尝试。
一
李向军认为，所谓“荒政”，是指政府救济灾荒的法令、制度与政策措施。[1] 清代荒政在继承历代相沿的救荒之法的基础上，又有新的发展，形成了蠲免、赈济、调粟、借贷、除害、安辑和抚恤等七个方面。荒政分为备荒与救荒两个过程。在实际操作中，备荒是一项长期工作，而救荒是有强烈针对性的施政。清代救荒的基本程序是“地方遇灾，经报灾、勘灾、审户，最后才是蠲免与赈济。”[2]
清咸丰五年六月十九日（1855年8月1日），“黄河于河南省下北厅兰阳汛、铜瓦厢、三堡漫溢，至次日口门刷宽至七八十丈，迤下正河业已断流，直注直隶、山东境内。黄河自苏北改道，经山东夺大清河入渤海”[3]。这是历史上黄河的第六次大改道。
六月二十五日（即决口后的第六天），咸丰收到了第一批关于灾情的奏折，并于当日连下六道上谕，部署防汛工作和救灾事宜，还指派要员处理善后。[4] 在此后的一年里，尽管为国内严重的经济*危机所困，咸丰仍先后发布了40多道上谕。这说明在当时的通讯条件下，灾区督抚的报灾是比较迅速的，中央政府对灾情十分重视。
改道后，咸丰立即“著（直隶总督）桂良、（山东巡抚）崇恩、（河南巡抚）英桂，赶紧派员筹款前往，确查黄水经由之处，将被水灾黎妥为抚恤，无令一夫失所”[5]，实际担负起勘灾、救灾的重任。直至九月，勘灾基本结束。据崇恩奏报，山东境内成灾六分以上的共有18个州县的7161个村庄，其中成灾十分的就有3个县的1821个村庄。[6] 这个统计尽管是十分保守和不完全的，但它对救灾工作毕竟具有参考价值。
勘灾结束后，清廷始着手发赈。由于镇压太平天国消耗了大量军费，到咸丰五年户部银库早已是一本空帐，当年的帐面存银只有114238两 [7] 根本不敷救灾及治河之用。因而朝廷“现在军务未竣，部库支绌，无从筹拨“的借口并非空谈。然而灾后发赈毕竟是朝廷不可推卸的政府责任，清廷只得从户部以外的途径筹措银钱。九月十三日，“著发去内帑银十万两，交崇恩七万两、英桂三万两，以资抚恤，并将直隶缴回宝钞二万五千串，发交桂良，抵发赈济之用”。[8] 同时，采取截漕平粜的方式调粟给灾区。十月十三日，“著照该（户）部所请，所有本年山东省未经起运之漕米著即就近截留五万石交崇恩，确查被灾较重地方，速为赈济。一面咨查直隶被灾各属，酌量拨给。其河南省应征未完漕米五万余石，并著英桂督饬各州县赶紧征收，于该省应行给赈地方随征随放”[9]。九月十九日“（直隶开州、东明、长垣等州县）所需赈米二万五千石著准其截留山东临东前帮米麦豆三项共二万二千二百余石，不敷米石即著该督（桂良）设法筹拨或搭放折色以资接济。其山东省截留赈济之漕粮五万石无庸分拨直隶赈需”[10]。十月二十六日，针对山东曹州等府灾情较重的实际情况，“著照（崇恩）所请，所有山东省本年应征漕粮，除业已蠲缓外，实应起运新漕二十一万石，著全数截留，分别接赈”[11]。清廷还在咸丰五年岁末与咸丰六年对灾区进行了程度不等的蠲缓与加赈（如表1）。
表1．咸丰五年至咸丰六年清廷对山东、河南受灾地区的蠲缓与加赈一览表
年代
月、日
蠲缓与加赈的具体内容
资料来源[12]咸丰五年
十月二十一日
给由于兰阳漫决引发运河、马颊河、徒骇河决口泛滥而受灾的山东省各州县酌情蠲缓两年来的应征钱粮。
(第五册)第388—393页。
十月二十三日
豁免河南省五年来的河工加价银1,756,428两。
(第五册)第396页。
十一月初六日
蠲免山东省成灾五分以上的23个州县共9293个村庄的部分应征粮款；蠲缓山东省成灾五分以上的22个州县共7779个村庄；给山东省24个州县共11559个村庄“赏给一月口粮，即作正赈一次”。
(第五册)第420—426页。
十二月十八日
缓征河南省受灾六县共1426个村庄咸丰元年至五年的应征钱粮。
(第五册)第501—502页。
咸丰六年
三月二十六日
给山东省成灾六分以上的16个州县共7221个村庄“均著加赈一月，以资接济”。
(第六册) 第65—66页。
九月初八日
重申河南省河工加价一款“全予豁免，永不摊征”。
(第六册)第232页。
朝廷还要求受灾地区“设立捐局，无论银钱米面，及土方秸料皆准报销，米面可备赈需，土秸可供工用，并著遴委妥员，分路劝谕绅商捐办口粮，接济灾民”[13]。并对捐输额较大的绅商给予奖励。另外，朝廷还允许各州县开仓放粮，捐铜铸钱。
赈灾工作到咸丰六年下半年逐步结束。清廷在铜瓦厢改道后的荒政也暂告一段落。
二
六月二十五日上谕中不仅指派了三省督抚负责勘灾、赈灾，还任命李钧接替蒋启敭担任新的河东河道总督，“督率熟悉员弁，相度（河工用度）情形，先行驰奏”[14]。已革山东巡抚张亮基也被“发往东河，交河道总督李钧差委”[15]。两人重点负责勘察新河流向，拿出治河方案。
咸丰深知黄河改道对北中国*形势以及漕运安全的重大影响，因此在六月二十五日上谕中就明确表示：“朕意须赶于年内合龙，俾被灾小民，得早复业。”[16] 然而，这份上谕中充斥着“实堪痛恨”之类的字眼，饱含着愤怒与无奈的感情，显然表明“年内合龙”的决策不过是缺乏成熟思考的一相情愿。尽管在这份上谕中，咸丰提到堵口“工程需用浩繁”，而国库“经费支绌”，但他还是寄希望于依靠官员罚赔及劝捐协济等办法筹资堵口。[17] 次日，他再次要求李钧等“赶紧堵合，设法接济”，并说“该河督等具有天良，于堵筑漫口、抚恤灾民一切事宜应早为筹及，断不能以无款可筹，遂至束手无策”[18]。一个月后，当李钧查明“漫水经由处所”的奏折呈送到咸丰面前时，这位苦命天子早已冷静下来了。他似乎已经意识到这次决口所造成的河道变迁可能无法逆转，堵口工程所需的数百万两银子在“军务未平，饷糈不继”的咸丰五年根本拿不出来。所以，在七月二十五日寄给桂良、李钧、英桂、崇恩的上谕中，他表示放弃“堵筑漫口”的打算，明确提出因国库支绌，“一时断难兴筑，不如因势利导，设法疏消，使横流有所归宿，通畅入海，不至旁趋无定”[19]。所以，他最后决定，“所有兰阳漫口即可暂行缓堵”[20]。上谕是发出了，但年轻气盛的咸丰还是有点犹豫不决。八月九日，他谕令李钧派张亮基“前往被水各州县，会同履勘，设法疏消……至兰阳汛口门以下各厅堤埽以及东境张秋镇穿运处所补堤挑河各工，若查系必不可缓，著该河督设法筹款，次第办理，不可因大工有缓堵之议，稍涉大意”[21]。看来咸丰帝还是希望堵口的。九月初四日，在给江南河道总督杨以增的上谕中，咸丰还表达了自己对兰阳缓堵与否举棋不定的心态：“所有丰北口门应暂缓兴筑，俟李钧等定议如何再行酌办……至兰阳漫口，议者有谓宜因势利导，使河流徙归北移，由大清河入海者。此时命张亮基等查勘，只为目前缓筑之计。若欲从此徙河北流，事关大局，尚须特派大员详加履勘，非可草率从事。”他还希望杨以增“如有所见，不妨据实敷陈，以备采择”[22]。咸丰对堵口依然抱有一线希望，毕竟改道牵涉的相关问题太多，已内外交困的朝廷渴望息事宁人。
十月十三日，咸丰接到了李钧代奏的关于张亮基提出的“顺河筑堰”、“遇湾切滩”、“堵截支流”等三项治黄建议。这些建议既不倾向于改道，也不倾向于堵口，而是一个折中的“补苴“之术。它从一定程度上满足了咸丰“力求撙节”的愿望，因而被朝廷誉为“用力易而见效速，实为该民保卫室家至计”[23]。于是，咸丰指示桂良等照此办理，从而宣告了咸丰帝已经完全放弃了“年内合龙”的最后希望，转而再次默认了“暂行缓堵”的谕令。
“暂行缓堵”上谕表明朝廷已经暂时放弃了彻底治理黄河的打算。但是，地方政府却不敢对灾情袖手旁观，特别是受灾州县，作为代表国家的最基层行政单位，面对这种突发性自然灾害，他们必须履行相应的政府责任。菏泽县知县童正诗，在“水逼城下”的关怀时刻，“督塞堤口，城乃无恙”[24]。铜瓦厢决口后，“黄河窜入大清河。秋七月，白龙湾漫溢。（惠民县）知县凌寿柏出银四百两倡捐修筑。（咸丰）六年春亲莅督工，复加赏京钱二千串，绅民感激，踊跃赶工，十余日工竣”[25]。同治年间的河东河道总督黄赞汤也承认，“当水患猝至，河身不能容纳，大清河久隆口、白龙湾等处均有冲刷缺口。经长清县知县王元相堵筑久隆口，防守坚固；惠民县知县凌寿柏堵筑白龙湾，四年来均无水患，并挑浚徒骇河八十余里，境内一律疏通，未曾动用官帑；齐东县知县苏名显保护县城，并劝筑民埝，建筑闸坝，俱臻妥善；前任利津县知县宋炜图、现任利津县知县王亮采先后抢护土石各坝，力保县城。”[26] 尽管黄赞汤认为“工坚患息”主要归功于山度藩司吴廷栋“督办认真，调度有方”[27]，但是在改道后最初的几年间，朝廷并未拨专款彻底修治河道，堵塞决口，各州县的修治大多是各自为政，缺乏配合，限于经费支绌，各州县的堤坝大多是临时性、应急性的，而且彼此并不相连，因而这些防洪工程并不具备抵御大洪水的能力。
由于官方经费过少，各州县的治黄款项大多来自捐输。有知县带头认捐，也有地方士绅认捐。在治黄过程中，地方士绅的作用显然超越了州县官府。在某些州县，修治河道，建造新堤的实际领导者就是当地士绅。（如表2）
表2 见于方志记载的受灾州县士绅修治河道情况一览表
姓名
出身
官职
事迹记载
马昆元
监生
“时黄河盛涨，堤工出险，亟令家人防堵之，并亲备绳木秸料等物运往应用，约费千余金。险赖以安。”[28]
张兴芳监生
训导
“又值黄河修堤，盆民摊夫为役甚苦，尝自备饭粥，日饷民夫多人数日之久，所费甚巨。”[29]
朱世德
举人
捐户部郎中
“单大饥，开仓煮粥放赈。”[30]
房其相
“又邑滨黄河，岁虞，溃决，乃与乡耆会议，起民夫筑堤一，方免水患。”[31]
李观海
恩贡
教谕
“咸丰六年坝河为灾，知县苏名显派为总董，率众筑堤，南接章境，北至延安镇。堤成，邑免水患者二十载。”[32]魏景晫
监生
“乙卯春，……豫省河决兰邑，灌大清河，黄水之患起。公居清河北，当谭马埽之冲。是年秋，上流白龙湾堤溃，漂没无算。逾年春，邑侯凌公（寿柏）率属兴修。公既捐金以襄其事，而谭马埽旧堤残废，河流冲突，危险尤甚。远近村民苦工费浩大，无能措手。公乃具酒馔约耆老而谓之曰：‘水势危急，堤如不保，则吾乡不可问矣。予请自任斯役。’众闻之，欢呼踊跃，克日兴工，夫役口食资用器具悉取给于公。公日率数千人畚锸从事，凡五阅月完堤二百八十余丈……工甫就，而公以积劳成疾，病剧，犹以堤工为忧。谆谆嘱家人益加培筑。丁巳春，遽捐馆……”[33]
事实上，无论是州县的应急自救，还是士绅的踊跃捐输，他们所兴建的防洪工程基本上都是按照张亮基三项建议的原则进行的。至咸丰十年，“张秋以东自鱼山至利津海口，地方官劝民筑埝，逐年补救，渐能复业”。[34]
三
法国学者魏丕信（Pierre-Etienne Will）认为，清前期“国家以赈灾为己任，在赈灾活动中占有主要地位”[35]。“与近代以前的欧洲国家相比，明清中国国家把人民（特别是农民）的物质福利作为国家要解决的头等重大的问题”[36]。荒政与治黄是清前期国家施政的重要内容，也是清前期国家稳定的重要标志。直到19世纪中叶，在财力日趋匮乏的情况下，国家对荒政与治黄依然十分重视。铜瓦厢改道后，清廷采取了一系列措施应付这场突发性危机事件，取得了一定的成效，也带来了一些问题。灾区的粮食价格能够保持相对平稳，这是清廷在铜瓦厢改道后荒政取得的重要成绩。对比改道前后一年来受灾省份统计上报的雨雪粮价清单可以发现，受灾府州的主要粮食价格的波动幅度不大，物价并未出现十分严重的大起大落。下面选取了改道后受灾较重的河南开封府和山东曹州府咸丰五年至咸丰八年的粮价进行对比分析（如表3、表4）。
表3 河南开封府咸丰五年至咸丰八年粮价变化一览表[37]（单位：两/石）
年月
粟米
小麦
高粱
黑豆
资料来源
咸丰五年正月至四月
1.451.14
0.81
0.77
录副奏折胶片第314卷，第1131、1132、1472、1785号
咸丰六年正月至七月
1.44
1.12
0.81
0.76
录副奏折胶片第314卷，第3190、3191号；第315卷，第0220、0441号
咸丰六年八月
1.76
1.53
0.91
0.86
录副奏折胶片第315卷，第1436号
咸丰六年十一月
1.801.59
0.91
0.87
录副奏折胶片第315卷，第2063号
咸丰七年三月
1.82
1.59
0.91
0.87
录副奏折胶片第315卷，第2856号
咸丰七年四月至咸丰八年二月
1.84
1.58----1.60
0.92----0.93
0.87
录副奏折胶片第315卷，第2864号；第316卷，第0195、0565、1038、1765号表4 山东曹州府咸丰五年至咸丰八年粮价变化一览表[38]（单位：两/石）
年月
粟米
小麦
高粱
黑豆
资料来源
咸丰四年十二月至咸丰五年三月
0.49----1.60
0.48----2.40
0.29----1.80
0.29----1.80
录副奏折胶片第314卷，第0798、1096、1437号
咸丰六年四月至六月
0.76----2.100.69----2.70
0.54----2.00
0.62----2.10
录副奏折胶片第315卷，第0651、0807、0947号
咸丰六年七月
0.76----2.10
0.98----2.73
0.61----2.05
0.62----2.10
录副奏折胶片第315卷，第1167号
咸丰六年八月
1.05----2.50
0.98----2.75
0.78----2.20
0.99----2.50
录副奏折胶片第315卷，第1403号
咸丰六年九月至十一月1.50----2.90
0.98----2.75
0.90----2.40
1.10----2.70
录副奏折胶片第315卷，第1682、1877、2071号
咸丰七年三月
1.30----3.20
1.22----3.25
0.92----2.80
1.10----3.10
录副奏折胶片第315卷，第2837号
咸丰八年七月至八月
1.35----2.83
1.15----2.41
1.00----2.22
1.20----2.66录副奏折胶片第316卷，第2860、3063号
咸丰八年九月
1.30----2.55
1.15----2.20
1.00----2.22
1.20----2.25
录副奏折胶片第317卷，第0066号
咸丰八年十二月
0.90----1.50
1.15----2.10
0.90----2.22
1.00----1.35
录副奏折胶片第317卷，第0499号
从表3、表4可以看出，铜瓦厢改道以前，开封府和曹州府的粮价总水平相对较低。改道后的最初一年内，粮价并未上涨，反而保持相对平稳。这一方面是水灾对农业生产的冲击必须要等待来年夏收之后才能显现出来，另一方面也说明地方官府的粮食储备和农民自己的余粮储备对帮助灾民度过荒年起到了相当大的作用。咸丰六年年中以后，两地的粮价呈直线上涨态势。这说明水灾对农业收成的冲击开始产生效应。但是开封府的粮价波动幅度不大。就粮价涨幅较大的曹州府而言，各种粮食的涨幅也有很大不同。由于19世纪以来农民生活的普遍贫困化，其食物杂粮化的色彩越来越明显。因而，灾民度荒的主要粮食产品基本上是杂粮，如高粱、黑豆，它们的涨幅大体控制在50％左右。而小麦、粟米则涨幅达到了100％。不过，由于灾民的购买力有限，小麦和粟米一般很难成为他们的日常主食。所以，这种价格上涨对灾民生活的影响相对有限。到咸丰七年秋收以后，粮价上涨的趋势得到有效遏制，涨幅趋缓，甚至到咸丰八年年中以后有所回落。这说明水灾对农业的负面影响正在消退，而被黄水淹没的土地肥力增强，使灾区的粮食收成有所好转。所以，尽管水灾后出现了粮价的上涨，但是时间不长，影响不大。
灾区粮价的相对稳定，国家调控得当显然发挥了一定的作用。截漕、调粟措施取得了一定的成效。根据初步估计，铜瓦厢改道导致约1000万人口沦为灾民，其中至少1/3的灾民面临断粮的危险。咸丰在改道后几个月间的上谕中，除蠲免、蠲缓外，通过截漕和省内调粟共征集粮食达30万石，如果能够下发到位，可以在一定程度上缓解灾情，部分地满足灾区的燃眉之需，最大限度地减轻饥荒带来的阵痛，同时也给灾区人民以度过荒年的希望。“由于19世纪后期以来的大量官箴书和公牍提示我们，国家粮食储备的管理仍然是地方官员的一个重要任务和政绩考核项目”[39]，严格的官粮仓管理和足额的粮食储备使这次大规模调粟行动得以相对成功实施。虽然我们不能忽视受灾地区由于也是粮食主产区，在一定程度上可以实现局部的生产自救，从而自我消解粮价上涨的势头，但是在咸丰朝因滥发官票、宝钞而陷入恶性通货膨胀泥潭的宏观经济背景下，能够保证灾区粮价没有出现大幅波动，这不能不算是一个奇迹。
咸丰帝镇压农民起义的总体战略部署得当，在一定意义上成为保证灾区社会稳定的重要因素。黄河北徙后，山东省防御捻军的屏障尽失，无险可守。形成联盟的捻军趁黄河改道之机，不断向北发展，“自是捻患日侵”[40]。此后整个山东省境内“汪洋内荡析离居，不知凡几；陆地中烟尘四起，更出非常”[41]。陈华认为，“曹州府属捻众可与淮北地区归、陈、颍、亳一带的捻众随时通过黄河故道，声息相通，此出彼入，这在山东捻党的发展过程中，是一大演变”[42]。同时，黄河北徙给太平天国在江北的发展提供了广阔的地理空间，非常有利于洪秀全再举北伐。然而，捻军在咸丰九年后逐步转入低潮，太平天国也未能利用天险的北移而举兵北上。其中一个重要原因就是咸丰的总体军事战略部署比较得当。清廷以江南、江北大营重兵围困天京，特别是江北大营驻扎扬州，切断了太平军北上的主要道路。利用湘军牵制住太平军的主力——西征军，不惜放弃江西等地，“以空间换时间”，集中优势兵力，在湖北与西征军决战。这样太平天国领导层的注意力被固定于长江中下游一线，无暇北顾。为了镇压捻军，咸丰命令英桂“驰赴归德督办三省军务，所有江苏、安徽兵勇及湖南提督武隆额一军悉归节制”。英桂集三省军权于一身，号令统一，清军的作战效能有所增强。“（咸丰）六年二月，张落刑窜至归德府之谷熟集，英桂饬总兵邱联恩等迎击败之，杀贼无算……旋（捻军）又大股来犯，官军合力破之，毁其垒……八月，贼复踞雉河，分窜涡河，英桂督军击败之……七年贼踞三河尖，官军连战皆捷，追至颍上复大败之”[43]。捻军在进攻山东各州县时大多遇到地方团练有组织的顽抗，这在一定程度上遏制了捻军的发展。英桂取得的最大战果，便是镇压了围攻河南卫辉府的联庄会，避免了他们“东连河工灾黎，西结阳城土匪”[44]，确保了对改道后灾区及河工工地的*控制。尽管铜瓦厢改道后出现大批饥民加入捻军的情况，尽管铜瓦厢改道后的地理变迁为农民起义的发展创造了有利条件，但太平军和捻军都未能充分利用之，这说明清廷的总体战略部署是比较成功的，至少灾区的*形势维持了大体的稳定。
从铜瓦厢改道后清廷救灾措施的发布和实施来看，清廷的荒政体系依然运转有序，国家机器并未因农民起义的打击而受损，朝廷至少对北中国的*局面还具有完全控制的能力。在当时的通讯条件下，地方的报灾是比较迅速的。咸丰虽然惊惶，但并未失措，而且很快就镇定下来。其救荒上谕的次第发布就显示出其执政能力的成熟性。勘灾、蠲赈、调粟、截漕以及“暂行缓堵”等诸多上谕的颁布有条不紊。同时，从咸丰处理改道善后的诸项措施中，从咸丰希望“被灾小民，得早复业”的上谕中不难发现，清政府的施政目标仍然是追求社会稳定，这种“持盈保泰”的思想从乾隆中叶开始，至此已维持了近百年，基本上成为清朝中统治思想的核心。在这一目标之下，清廷的施政虽然能取得局部的成绩，但仍然难以掩饰其暴露出的问题。
以驿站为主的通讯体系虽然遍布全国，但在突发事件面前仍然落后于现实的需求。铜瓦厢决口前夕，河南省沿黄州县一直在密切监视着由于暴雨而引起的黄河水情变化。“陕州呈报万锦坝黄水于十四日午时，十六日寅、巳、酉、亥等时五次共长水一丈五尺五寸；黄沁厅呈报武陟沁河于十四日申、戌二时，十六日申、亥二时并十七日卯时五次共长水一丈六寸；巩县呈报洛河于十六日酉时长水三尺，内十六日十时之间来源共计长水一丈八尺五寸。”[45] 然而由于黄河“水势积长不消，两岸普遍漫滩”，导致“南岸难以问渡，文报四日不通”，署河东河道总督蒋启敭直至六月二十三日（即铜瓦厢决口后的第四天）才收到上述州县的水情报告[46]，并由英桂于六月二十六日奏报朝廷[47]。此时已是决口后的第七天了，再奏陈十几天以前的涨水情况，于救灾又有何用？尽管决口后的第六天咸丰即接到报灾奏折并发布第一批上谕，这个速度在驿站为主的通讯条件下是比较快的，但相对于灾情以及灾区的现实需要，这个速度显然过慢，很多谕令带来的信息等传达到地方时已明显滞后。由于通讯系统的落后，驿站体系的高效优势被部分抵消。
“暂行缓堵”是清廷的一项重要的治黄决策。这项决策是基于当时的国家财力和治黄形势而做出的。不应当认为是一个“不负责任的决定”[48]，更不应当看作是“将政府御灾捍患的责任完全推卸到普通民众身上”[49]。19世纪50——60年代，清廷的国家战略重点是缓解恶性通货膨胀和太平天国运动所引发的严重经济*危机，维护国家的统一与稳定。黄河改道虽然会影响这个战略目标的实现，但毕竟不是心腹之患。在危难关头，在国力逐步衰弱难以兼顾几面的现实面前，咸丰必须做出取舍。清廷的“暂行”二字并非空谈。1855年之后，清廷内部就是否将黄河徙归故道的问题进行了长达30年的争论，并藉其间几次决口的契机拨款治河，终于在1884年完成了对黄河新道两岸民埝的连接和加固。然而，“暂行缓堵”毕竟违背了近代国家政府职能的基本原则，作为救灾与治河的主体，清廷做出“缓堵”的选择实际上就是没有完成其应当履行的政府责任。由于清廷履行政府责任能力的下降，导致在相当长一段时间内的黄河治理出现了责任真空。19世纪60年代各地独立修建的“民埝”，大多是地方官员或者乡绅出资捐建。以乡绅势力为代表的地方势力悄无声息地充当了治河的主体，事实上部分地取代了中央政府在这方面的角色。角色主体的悄然变换，在某种意义上意味着中央控制力的下降和地方势力的兴起，特别是基层绅权的崛起。尽管这种崛起的进程在清前期已经开始，并且一直十分缓慢，但终会成为改变近代中国命运的重要力量。
在清王朝每一次救灾与治河过程中，都会出现大量的渎职与侵贪现象，史称“河工习气”。铜瓦厢改道后清政府的施政过程也难免不受“河工习气”的侵蚀，而且贪风愈演愈烈，积重难返。咸丰五年十月二十三日，基于铜瓦厢改道造成的严重自然灾害，咸丰发布上谕，豁免河南历年的河工加价银，“如有本年已征在官，著该抚（英桂）查明抵作今年正赋”[50]。并明令英桂“即刊誊黄，遍行晓谕，务使城乡村堡一律周知”[51]。然而，直到次年九月初八日，“仍有人奏河南各州县或隐匿誊黄不贴，照旧征收；或誊黄既贴，上年正赋已完，摊征加价一款亦完纳过半，本年春季开征，百姓欲以前项抵完正课，州县官复多方支吾，不肯作抵”[52]。对于这种普遍性的腐败现象，咸丰除了在上谕中痛责他们“丧心昧良，执法营私，实堪痛恨“之外，实在是无可奈何。由于咸丰年间恶性通胀的经济形势，朝廷要求地方在征收钱粮时搭收票钞，主要用来弥补银、钱的不足，这多少有利于减轻纳税户的负担。而且规定“凡京外应收应放各款，均准按成搭解，以期畅行无滞”，对从中舞弊的官吏和衙门，要给予严惩。这项规定，对受灾的三省也不例外，“户部议奏，东河捐输照军营粮台章程，核减二成，每两折收制钱一千六百文，搭收官票三成”[53]。然而，河南省的州县，“于征收钱粮时，专收银钱，不收票钞，解司之时，则收买票钞，按五成搭解，以致商民于票钞不知宝贵，现在票钞一两，宝钞一千，均止易制钱四五百文，河工领款系八成票钞，二成现银，即领票钞，难于行使，每遇险工，无从抢护”[54]。票钞在征收钱粮时相当于“代币券”，但它仅能在税收领域起到代替白银的作用，在流通领域早已大幅度贬值，为人们所不信任。也就是说，没有充足法定准备金的票钞不能成“为酌盈济虚之法”[55]。河南省的做法，实际是在征税时拒收票钞，而让其它机构从向民间低价购进票钞，再按原票面值搭放给河工，官府从中渔利，而河工工人与治河工程却蒙受巨大损失。“山东省藩库于各领款，则照二成，而于州县解款，并不搭放，致票钞更形壅滞”[56]。这是与河南省相似的舞弊办法。尽管咸丰严旨追查，但从《清实录》里并未找到下文。乾隆朝因甘肃通省冒赈捐监案而受到国法严惩的大小官员超过百名。性质更为恶劣的咸丰朝河南省河工加价银案与河南山东河工票钞案的涉案贪官也很多，却能够逍遥法外，这不能不表明清廷执法力度的下降，清晰地显示出清政府对地方控制能力的衰退。
综观铜瓦厢改道后清廷的施政进程，清政府在救灾与治黄两方面都付出了巨大的努力，也显示出19世纪50年代的清王朝仍然有一定的能力来调控北中国的*社会形势。这一点在荒政体系的正常运作中表现得比较突出。平抑粮价和镇压捻军等都是清廷施政的主要成果。但是，所谓的“正常运作”仅仅是程序化的。相对于18世纪的清王朝，此时清廷的国家控制力已经显著衰退，在满足维系国家安全和社会稳定的基本目标之外，清廷已无余力顾及国家的建设与发展，这就是其做出“暂行缓堵”决策的内在因素。“暂行缓堵”留下的责任真空被地方势力逐渐填补，加速了中央控制能力弱化的步伐。加之通讯系统的滞后与“河工习气”的盛行，清王朝实际意义上的中央集权面临着严峻的考验。这就催迫着清廷必须设法改弦更张，变法图存，以挽回江河日下的中央权威，这客观上也必然推动中国近代化的进程。
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