19世纪60年代，一批在镇压农民起义过程中形成的勇营留防，成为防勇（也称防军）。它与绿营以及主要从绿营中抽练的练军共同成为晚清的主要军事力量。但是，由于防勇主要由地方督抚招募和掌握，所以各种文献记载大多零散和不全面。那么，勇营留防之制是如何确定的？防勇在各省的分布状况究竟怎样？它的出现对晚清军制和督抚权力发生怎样的影响？本文拟就此作一初步探讨。
一、勇营留防之制的确立
在镇压太平天国的过程中，兴起了以湘军、淮军为代表的地方勇营。勇营本来就具有“因事而募，事毕即撤”的特点，这样，在太平天国等农民起义被镇压以后，裁勇就被提上了日程。清廷决定裁勇，根本原因是害怕外重内轻局面的形成。然而尽数裁勇不仅为带兵督抚所反对，也为客观形势所不允。这就是：一方面，经过太平天国的扫荡，绿营已经崩溃，清廷决心恢复绿营旧制，但这并非短期内能够做到；另一方面，太平天国等农民起义虽已被镇压，但“内患未平，外患犹伏”，使统治者不敢掉以轻心。这种局面，迫使清廷不得不保留一部分勇营。
早在同治三年间，就有恽世临、毛鸿宾等人提出“募勇防边”的建议[1](P9504)。同治四年（1865年），时任广东巡抚的郭嵩焘上奏：“方今内患未平，外患犹伏”，而“兵之实难返”因此不必再补兵额，而是“以勇补兵”，并提出：“除陕甘、云贵、福建不计外，其江浙各省均宜酌留兵勇，多者万余人，少或三四千人。”[2](P160)
同治七年（1868年）七月，也就是在剿捻军事行动已取得决定性胜利的情况下，安徽巡抚英翰上折建议：
查淮皖豫各军，精锐可靠。臣愚以为可就此数军内选择大枝劲旅一万八千人，仍分为六军，每军计三千人，立一统带。而以两军并为一路，每路择一大将领之。其驻扎处所，东路宜在通州宝抵一带，西路宜在涿州良乡一带，南路宜在固定新城一带，皆距畿辅甚近。平居则住营训练，一有调遣，朝发夕至，呼应既灵，事权亦一。所需军饷，由何省调取之军，仍由何省供应，不必另拨饷项。[3]（卷377）
英翰奏折提出后，朝廷令都兴阿、左宗棠、李鸿章、官文、崇厚等“久历戎行、目ｄǔ睹畿辅情形”的大臣会商良策，并命“东豫两省应如何酌留兵勇镇抚地方之处，著丁宝桢、李鹤年一并妥筹奏明办理。”七月初九、十一、十四日先后接到直隶总督官文、盛京将军都兴阿、三口通商大臣崇厚的覆奏，基本同意留勇驻防，但反对将淮皖勇丁驻守近畿，理由是：南北人情迥异，“若将大枝勇队留于直省，必致民不相安”，主张仍以练军拱卫京津[3]（卷317，卷318，卷319）。十六日，都察院左都御史毛昶熙再上奏折，认为“畿辅紧要、宜派久经行陈之武职大员自率所部驻扎近京一带，以壮声威而固根本”，并提议由直隶提督刘铭传带所部淮军万人留直驻守[3]（卷319）。几天后，又接到左宗棠、李鸿章的覆奏，均同意刘铭传率军入直。左宗棠建议饬刘铭传精选六七千人驻扎保定河间之间；李鸿章则进一步强调了留勇的重要性：“绿营习气太深，兵丁大半骄惰，将弁又不一心。勇则募自田野，多朴拙习苦之人，统领营哨各官自行挑选，一气呼应，易于效命。惟有事之时募勇以救急应变，无事之时练兵以弭盗安民，二者不可偏废。”除同意刘铭传一军留驻近畿外，李鸿章还提议：“皖省应留重兵……实系因时制宜之策，应请饬下两江督臣安徽抚臣察度妥办”[3]（卷319）。朝廷基本同意了毛昶熙、左宗棠、李鸿章等人的意见，发布上谕：“著即将刘铭传郭松林等军陆续裁撤分驻徐州、济宁、周家口等处……英翰所部……著即将遣将选兵并分扎何处妥筹布置。”[3]（卷319）这实际是认可了勇营留防。在这种局面下，一些省份开始了勇营留防的工作。
这年七月二十五日，山东巡抚丁宝桢奏：“拟将东省各营于月余内渐次清撤，酌留七千人分驻武东曹沂各属，藉资镇抚。”[3]（卷319）
九月初二日，河南巡抚李鹤年奏：“豫境毗连七省……不能不藉资兵力，因与宋庆、张曜等再三筹议……拟于嵩武、毅字两军内挑选归并各留十营共计二十营，酌令宋庆驻扎归德府，张曜驻河南府，分资控扼。”[3]（卷320）同月初七日，安徽巡抚英翰奏：“皖省挑选留防勇一万二千人现已抵皖，拟派张得胜等统领，分要扼扎、俾资镇抚。”[3]（卷320）
十一月初十，李鸿章上奏报告淮军裁撤和留防情况，计遣撤马步队五十营，勇夫三万人，同时以刘盛藻军驻扎河南东昌张秋一带；潘鼎新所部七营两哨驻防济宁；吴长庆所部步勇八营马队三营驻扼徐州；段喆带勋字五营移驻江苏境内沿江一带，与长江水师联络巡缉；以总兵刘玉龙带开花炮队一营驻金陵下关。李鸿章即将赴湖北任湖广总督，又奏请随带郭松林步队五营，周盛传步队九营，马队三营，亲兵枪炮队二营驻防湖北[4]（卷14）。招募勇营，原只为镇压太平天国农民起义的权宜之计，然而确定勇营留防，则是将其纳入定制。自此，勇营取得了正式军队的名义，成为晚清军事力量的重要部分——防军。
二、各省的防勇
勇营留防以后，在朝廷和一些官员的奏折中，出现了“客勇”与“募勇”的提法。前者为驻扎他省的湘楚淮豫等军，或者后来从别省招募的勇营；后者为本省招募的勇营。
客勇中首推淮军，淮军在参与会剿捻军后裁撤了一部分，同治七年留防之制确定时尚有兵力三万余人，分防直鲁苏鄂四省[4]（卷14）。此后也有裁并，到同治九年（1870年）李鸿章任直隶总督时，淮军分防之地达到五省，驻防畿辅的有周盛传的盛军，唐仁廉的仁字马队，按察使丁寿昌增募的三营；驻防江苏的有庆军八营，刘玉龙炮队一营；山东的鼎军七营，于同治八年遣撤；山西有张树屏新募树字六营；湖北有武毅军马步七营[4]（卷17）；加上援陕的铭军马步二十八营，武毅军步队十营、马队二营，此时淮军各军达到四万五千人[5](p355)。湘军方面，同治三年起，曾国藩大规模裁撤湘军，至同治五年（1866年），还留老湘营刘松山部三千人，易开俊部三千人，还有金陵旧军五百人和新招二千五百人驻防金陵[6](p193)。此外，左宗棠率军平定浙江、福建以后，也留下了一部分湘楚军驻防两省及江西省。同治初年，福建有水陆兵勇三万余名[1](p9504)。在江西，同治四至五年时，尚有楚勇湘勇二万九千余人。经裁撤，到同治十一年，留在江西的勇丁还有七千余数[7]（卷7）。在浙江，到同治九年，有留防楚湘勇丁水陆共五千余人[8]（卷76,p1）。
在西北，同治五年左宗棠出任陕甘总督，带兵西征，共带楚军二万名。后又新募一部分，到同治八年，统共楚军马步三万一千二百五十名。后又续招七营，加上在本地招募的董字三营，旌善三营，旌善马队五旗，总共兵力将近四万。除楚军外，还有湘军援陕的刘松山部九千余人，皖军郭宝昌部七千名，蜀军黄鼎所带一万名，湘军三千名，豫军张曜嵩武军六千五百名，宋庆毅军七千五百名[9](p64)。在平定陕甘回民起义后，左宗棠又带其中楚军、湘军、皖军七八万人收复新疆。新疆恢复后，有湘楚马步六十营旗二万五千余人分驻天山南北，张曜篙武军马步十四营驻喀尔噶什、英吉尔沙地区[10]（卷9；卷3）。
在西南，咸丰至同治年间，先后发生贵州苗民起义和云南回民起义，先后有湘、楚、川、粤等军人黔滇镇压。其中湘军席宝田等军先后添募三万人；川军唐炯等军先后增募一万八千余人[4]（卷16）。后虽多有裁撤，但同治七年，分扎两省的勇营仍达八万余人。
客勇中还有从他省招募的勇营，随着统兵大员的调任而驻防他省。如同治二年，上谕就令升任山东按察使的丁宝桢在湖南募勇赴东训练，丁宝桢即募勇丁千名赴东，营制饷章俱照楚军办理。以后，为围剿捻军，又募济字、霖字、精健、健武、武胜等营。同治五年，丁宝桢又奏请派员赴东三省挑募壮丁三千名组成马队。同治八年剿灭捻军后裁撤各营，仅留东治、振字、济字、精健等及利捷水师为防营[11]（卷114）。
此外，还有一些在镇压农民起义过程中形成的地方勇营，在战事逐渐平息以后也分防各地。如在镇压捻军起义过程中形成的豫军和皖军。豫军包括张曜的嵩武军和宋庆的毅军，其勇丁大多为安徽人，而军饷则出自河南。同治七年确定勇营留防之制后，嵩武、毅字两军各留十营共二十营留防河南归德、河南两府[3]（卷320），之后两军援陕，又参加了收复新疆的军事行动。光绪四年，毅军经河南巡抚调驻潼关；光绪六年又调驻扎营口[12]（p970）。嵩武军则在新疆收复后留防喀尔噶什、英吉尔沙地区。光绪十二年，张曜升任山东巡抚，其所属嵩武军五营、亲军三营调往山东[11](卷114)。十七年以办海防事归北洋大臣节制[12](p2948)。皖军于同治七年经安徽巡抚英翰奏请留防，到同治十三年，安徽南北防军马步水师兵力达一万八千余人[12](P908)。一般来说，有客勇的省份主要是直隶、沿海、沿江以及太平天国、捻军曾经活跃的地区和西北、西南。随着大规模军事行动的结束，随着统兵大员升任巡抚、总督，都留下了一批勇营驻防。除客勇外，各省还有因各种地方需要而自行招募的勇营，大致有如下几种情况：
一是为地方弹压需要而募勇。如四川，除有楚、黔、川勇外，在同治六年至光绪元年吴裳任总督期间，还招募团勇一千名，以三百人为一营，分中左右三营，其余一百人作为亲兵小队。光绪六年夏间，天全州属穆坪地方发生“汉夷土匪滋事”，即调派团勇中营三百人前往驻扎弹压[12](P323)。在山西，为加强黄河河防，巡抚李宗羲于同治八年奏请募晋勇四千名，编立八营[13]（卷5）。
二为缉捕盗贼和缉私而募勇。如湖北，在李瀚章任湖广总督时，曾募鼎字一营驻扎麻城、罗田一带，专事“堵缉北私”；光绪十七年张之洞任湖广总督后，又添募一营，并分派驻防襄樊凤字马队前后两营，共马勇五百名于楚豫边界堵缉潞私[14]（卷31）。
勇营本属地方武装，具有因事而募，事毕即裁的特点。勇营留防以后，虽然始终保留着这支队伍，但人数也极不固定。自太平天国兴起以后，清廷虽不得不在军事上主要依靠勇营，但并不愿意用勇营取代绿营，所以军事逐渐平定以后，清廷在整顿绿营的同时，多次下令各省裁撤勇营。同治十三年(1871)谕旨就规定除少数特别之重要行省外，各省勇营数目每省酌留三四千人，最多不得超过八千人[15]（卷329）。光绪三年(1877)又颁布上谕，指出各省留防勇营尚多，难保无缺额糜饷情事，要求各省督抚力除浮冒[12](P363)，次年又明确要求各省裁汰勇营额十分之一[4]（卷32）。实际各省“均以办防为词藉口不便，甚或托言盗风甚炽，伏莽堪虞”为由要求少裁或不裁，“即偶有一二省核减，而此减彼增”[16](P30)。所以光绪六年又有一道上谕：“除直隶、陕甘等省须办边防，云南、广西营勇无多，均无庸议减外，其余各省将军督抚，务将该省勇营详细斟酌，大加裁减。”[12](P861)并要求各省将裁减情况如实具奏。根据各省先后奏报，估计光绪初年间有防勇二十四万左右。
自勇营留防以后，功能发生很大变化，除承担地方弹压、河防、江防、缉私等任务以外，更多的是承担了海防和边防的重大职责。如同治十三年六月，日本侵扰台湾，清廷今淮军筹派援军，李鸿章即饬唐定奎统带步队十三营由徐州拔赴瓜州，雇备轮船航海赴台；并调援陕武毅铭军马步二十二营赴山东济宁及江南徐州一带驻扎，“以备南北海防策应”[12](P222)。
光绪六年，接连发生因伊犁问题的中俄交涉和因琉球问题的中日交涉，清廷再三谕令东三省各将军及沿海督抚认真筹办防务；并调曾国荃督办山海关防务，调郭宝昌皖军、刘维桢、刘连捷楚军北上；还令鲍超在湘省招募十五营，在鄂招募八营，共计一万三千余人北上直隶，协助淮军防务[12](P963)。
总之，勇营驻防以后，在相当程度上已取代绿营并承担了国防征战的职责。在绿营已不能胜任，勇营地位越来越重要的情况下，清廷在对外战争中不得不重用勇营，从而使中法与中日战争成为勇营发展的两个高峰时期。
在中法战争时期，湘军、淮军均有较大幅度的发展。湘军方面，光绪九年，彭玉麟奉命到广东办防，由湖南、江苏调湘军八营，长江亲兵二百名赴广东，到粤后又添募六营，共计新旧调募湘军共二十营[14]（卷13）。此外，还有格靖四营、鄂军六营由杨昌濬带赴闽省，另有恪靖七营赴北方加强近畿防务。光绪十年，两江总督曾国荃奏准添募新勇二十二营[12](P1792)。清廷又令杨岳斌带所募湘勇六营会办江南防务[12](P1808)。令卡宝弟所募鄂军四营赴广西[12](P1834)。另有冯子材所带萃军二十底营赴广西筹边[14]（卷21）。
淮军除坐镇畿辅外，也奉令添募军队，赴广东、广西、台湾、浙江援防。这时的淮军军力达到一百三十二营[4]（卷50；卷58）[5](P360)。
此外，地方督抚也募勇加强防务。在海防重镇的广东，从光绪六年起，历任两广总督陆续添勇累计达四千五百人[12](p1519)。光绪十年张之洞任两广总督后，又两次奏请添募水陆勇营，共计一万九千二百余人[14]（卷9；卷11）。在福建，船政大臣张佩纶、将军穆图善、闽浙总督何璟、福建巡抚张兆栋也奏请增募勇营近二千人[12](p1821)。
在西南，光绪九年九月，清廷因滇省防营无多，难资策应，令岑毓英、唐炯添募勇营。据同年十一月岑毓英奏报，已挑选旧部得力勇丁三千七百五十名，编为十营，预备随征，加上征调而来的鲍超湘军霆军、粤军和本地召募的土勇，云集滇边的主客各军共计三万余人[17]（卷20；卷24）。
总之，中法战争期间勇营得到扩张，总兵力超过三十万（注：光绪十一年八月户部奏：“上年法人媾衅，增添尤不一而足，统计勇数总不下三十余万，费饷不下二千余万。”）。战争结束后，各路营勇均大规模裁撤。广东裁撤水陆勇丁五万三千八百余人；广西原有防勇三十二营，裁撤后并为二十营[12](p2309)；湘军彭玉麟部原二十营只留八营。冯子材萃军裁去十七底营，只留五底营一千二百五十名、亲军一百三十名[14]（卷12；卷13；卷15）。淮军经裁撤移调后尚留一百零一营[5](p361)。滇边主客各军中，鲍超霆军全撤，其他各军共撤四十七营，只留一万六千余人分守各防，后改勇为兵编为练军[17]（卷24）。
中日战争期间，勇营又一次扩张。规模最大的是淮军，最高时达一百四十六营，兵力七万余人[5](p362)。在南洋，两江总督张之洞也前后添募湘勇、粤勇百余营[14]（卷38）。
中日战争中，淮军聂士成部败于朝鲜成欢，叶志超部几乎全军覆没，从此淮军一蹶不振。与此同时，清政府开始筹练新军，防勇的地位下降，但仍维持一定数量。据光绪二十四年统计，全国防勇仍有二十七万余人[18]（卷132）。现将光绪初年间各省奏报防勇数和光绪二十四年兵部核各省防勇数列表如下（注：光绪初年间各省防勇数根据督抚奏报汇集而成。光绪二十四年兵部核防勇数中缺湖南、山西、贵州三省。但根据光绪二十四年二月湖南巡抚陈宝箴的奏报，湘省有勇丁7550名。同年贵州巡抚王毓藻和山西巡抚胡聘之奏，两省已无防营。见《光绪朝朱批奏折》第33辑，第596、612、649页。）：
省份光绪初年间各省防勇数光绪二十四年兵部核各省防勇数
湖南光绪六年7000余7550
湖北光绪六年7750 12690
安徽光绪六年92546970
广东光绪四年920011800
江苏光绪四年17000 23790
山东光绪二年650013950
山西光绪四年7000
直隶光绪四年16500 41000
吉林光绪六年10000 8598
广西光绪六年500016940
河南光绪六年50009190
福建光绪六年600010540
江西光绪四年78009363浙江光绪七年640021300
陕西绪九年20998 10250
甘肃光绪九年22000 12500
新疆光绪十年19163 30277
四川光绪六年12900 15690
贵州光绪五年16000
云南光绪九年30000余 15033
从1853年湘军正式成军，到勇营分防成为防军，防勇在19世纪后半期清政府的军事和国防战争中起了主要作用。但是从军制上看，这支军队却始终没有列入国家经制兵行列，只是作为地方武装而存在，主要有如下特点：
首先，各省防勇的统领节制权在督抚。其中除分驻直隶、山东、江苏的淮军直接归北洋大臣李鸿章节制外，其余各省防勇均由督抚节制。直到光绪九年，筹办海防时确定了南北洋分防之制，驻扎江苏的淮军才归南洋大臣节制。每有重大军事行动，防勇常常奉中央征调出省作战或布防，被征调军队由统兵将领带领，交钦差大臣或地方督抚节制。如80年代初筹备海防期间，原驻防吴淞的淮军吴宏洛五营调赴广东，归两广总督张树声节制。光绪九年，彭玉麟率湘军八营，长江亲兵二百名到广东办防，也归两广总督节制。
防勇节制权在督抚，原因主要有二，一是勇营多由督抚奏请招募，督抚往往先挑选统领，由统领营哨各官自行挑选募兵，因而“一气呼应，易于效命”[3]（卷319）。二是粮饷由督抚自筹。其中淮军由李鸿章于同治七年《会筹分别遣留各军折》中奏准由江苏、山东、湖北、四川、浙江等省厘金、海关收入项下协拨解决[4]（卷14）。其余各省则主要来自厘金捐输。遇有大规模军事行动时，则奏请他省协济，或截留海关洋税。由于选将选兵权和粮饷权均在督抚，所以防勇成为由督抚统领的各省地方武装。
其次，防勇虽承担了国防和地方弹压的重要职责，但又具有随募随撤，人数极不固定的特点。虽然各省募勇时都延续湘淮军的营制，但在实际上则又极不统一。如山东防勇，同治二年按蔡使丁宝桢募楚勇来东，营制为步队正勇五百十一名，马队马勇二百五十名。光绪十年巡抚陈士杰整顿防营，将广武军楚勇定为每营正勇五百名，松字营楚勇四百名，新建马队泰靖营则每营壮勇百七十名。光绪十二年巡抚张曜嵩武军驻东，定每营正勇三百三十六名。每营勇丁数额减少的一个很主要的原因是饷项不足，光绪三年丁宝桢在一份奏折中就称：“因节省饷需，暂将各军每营裁减二百人，留三百人，遇事仍行增足。”[19]（卷12）在裁撤和饷银不足的情况下，保存营制而削减勇丁数额的现象非常普遍。光绪二十二年，张之洞任湖广总督时，就将防勇裁减一律改为底营，每营勇丁实数二百五十人[14]（卷47）。勇丁数额如此，饷章更是不统一。如陕西防勇，步队一营三百七十员，勇饷月支银三两三钱；马队一旗一百二十五员，饷乾月支银六两[12](p4908)。均较湘淮军为低。不仅如此，就一省而言，客勇和募勇的饷章情况也不一样。如四川土客各勇中，楚勇每人每月支发银三两一钱，川勇则只有二两四钱[19]（卷25）。
勇营是在否定绿营的基础上成立起来的，虽然较绿营有一些进步，但仍然是支旧军队，所以不可避免有种种弊端。其中最突出的是军权的分散化所带来的问题。在清朝军制中，凡重大战役和出省作战的军令权在中央。每当这时，清廷往往特派统兵大员节制奉调各军。然而由于各省主要军事力量——防勇和练军常常直接隶属于所管督抚及统兵大员，所以难以成为步调统一的军队。光绪六年，清廷令曾国荃督办山海关防务，所有驻扎山海关营口一带的博崇武管带旗营练兵著归调遣，而曾上折称兵力单薄，“若调遣旁军，节制旁路，深恐力有不及”[12](p973)，力辞不就。光绪九年，岑毓英遵旨统滇军赴越扼隘，清廷令所有调防粤楚各军著归节制调度。岑认为“各军旨与臣未尝共事，一旦概归节制，诚信未妥，难期用命”，因而请免节制粤楚各军[17]（卷20）光绪二十年，清廷命刘坤一为钦差大臣，“所有关内外防剿各军均归节制”，而刘坤一也上折恳开此差，称：“现在关内外各统将多不相习，且或系将军巡抚，或奉命帮办，未便由臣节制。”[12](p3517)这多少反映出清末由于军权分散所带来的号令难以集中贯彻的问题。所以虽然由于勇营等地方军队的兴起，弥补了绿营的不足，在晚清国防战斗中起到一定的作用，但另一方面，由军权分散化所带来的弊端也日益严重，这也是这些军队在对付外国侵略者的战斗中连续败北的重要因索之一。
三、省军事机构的出现和防勇的演变
在各省军事力量形成的过程中，地方军事指挥和后勤系统也悄然发生了一些变化。
在清朝的军事体制中，督抚虽有军政权，但其衙门并没有军事指挥机构，“署中一切案牍，自有幕友襄理。”[1](p8913)遇有奉命作战时，则于军中或设翼长、或设统领、或设营务处襄办军务。这种营务处虽然名义上担负施号令、执军法的任务，但属临时机构，因而与统帅“心之不甚联属”[6](p99)，很难成为有力的指挥中心。湘军成立后，也延用此法，分设陆路与水师营务处，成员多是曾国藩幕府中人。曾国藩设立营务处强调两点：一在树人，二在立法。既把营务处作为培养人才的地方，把值得信赖，有发展前途的人派委营务处；又把营务处作为辅助统领指挥作战的首脑机关与参谋部，由它承统领之命，统筹各项调度。这就有效地克服了以前“心不联属”的弊端。在湘军的营务处中，还形成了文巡捕、武巡捕、银钱所、军械所、发审所、公牍、书启、文案等分工[20](p27)，成为一个有效率的指挥中心。
在清朝原有的军事体制中，各省绿营后勤在中央由户部负责，在各省由布政司负责，战时则设立粮台来转运粮草。户部通过调拨、协拨及奏销制度实现对军饷的总体控制。在镇压太平天国的过程中，湘军自筹军饷，自设粮台，使勇营的军需供应脱离了中央的控制。咸丰十年（1860年），曾国藩于南昌设陆路总粮台，后又在安庆设置粮台。粮台设总理事务一人，下分立八所：文案所、内银钱所、外银钱所、军械所、火器所、侦探所、发审所、采编所[21](p37)。成为由统兵大员直接领导的后勤机构。
19世纪60年代以后，随着勇营的留防，陆续出现了各省独立的军事机关。
首先是营务处逐步成为常设机构。湘军时的营务处，还主要是随统领行动之机关[20](p27)。而随着勇营留防，各省有了自己的军队，营务处制得到推广。《清稗类钞》云：“防营有营务处，始于咸、同军兴时，其后乃遍全国矣。”[22](p759)与此同时，出现了全省统一的营务处建制。光绪六年，清廷今各省裁减局所，湖北巡抚李瀚章将各局所裁并，只留下善后、牙厘、总查三局及营务处。其营务处是“整饬防营”的机构[12](p907)。光绪二十五年，江西巡抚松寿在省城设立全省营务处，“为训练各军之总汇”[18](p3940)。光绪二十九年清廷曾有一道整顿营务处的谕旨：“各省军政，各督抚照例设营务处，派监司大员总办，以专责成，立法未尝不善。乃承办各员往往视为例差，不能认真经理……著各督抚凡派办营务，须择精明韬略操守严正之人……嗣后如有缺额扣饷训练不精等弊，一经发觉，即行奏参严惩，其襄办会办名目著一律裁撤，以肃军政。”[1](p9535)可见，营务处不仅普遍成为省的常设机构，而且成为直属督抚的总掌一省军政的机关。
其次是各省独立的后勤体系逐步形成。如在湖北，同治五年，巡抚曾国荃将鄂省总粮台改为军需总局，“所有应支水陆马步军饷，及应行协济邻军饷项，由军需总局详请批示，向各库局提取支放。”[23]（卷3）在湖南省，从咸丰到同治年间，出现了多个军事后勤机构：有咸丰二年在长沙设立的军需总局，同治十二年改为善后局，为全省支发总汇之所；有咸丰十一年设的报销局，专司军需销算造；有长沙转运局、芷江黔阳军米局，为援黔*军食的转运机关；还有光绪二年设立之机器局，仿照洋枪各件[12](p900)。总之，各省情况不尽一致。光绪六年，清廷为节饷起见，令各省裁撤局所，各省陆续将一些机构合并、撤销，留下的军事后勤机构，或称善后局，或称军需局。综理起来其职能主要有：支应粮饷、造办销册、制造军装*、修理器械、采办硝磺军米等[12](p910)。19世纪70年代后，随着勇营在国防中的作用日渐突出，随着一些省的勇营装备新式武器，又出现了一些新机构。如同治十二年（1873年）李宗羲任两江总督，为办理防务，特于江宁省城设立筹防总局，以布政使和候补道员总理其事[25]（卷108）。光绪年间，江苏省防勇操用火器械，专设防营支应局购解备拨水陆各营洋枪[12](p2256)李鸿章办理北洋海防，更是分设练饷、支应、军械、机器制造、电报、船坞工程等局[4]（卷67），形成专业的后勤供应体系。
勇营的兴起，致使兵权移于各省，这是清廷所担心的。因此，清廷在不得不依靠勇营的同时，也试图通过相应的整顿与改造收回兵权。其主要办法就是改勇为兵。早在咸丰十一年，就有上谕令统兵大臣以勇丁补兵额。同治二年，又有人奏请改勇为兵，分隶营伍。但因军事未平，除河南挑壮勇一千人归人营标训练外，其余各省均未实行。及至同治年勇营留防之制确定后，“改勇为兵”之议又重起。同治七年兵部主事李扬华奏请各省查点勇营数目，汰绿营之疲卒，补以勇丁之健壮，上谕令各省妥筹办理。十二年，侍郎徐桐又条陈安危大计，请易勇为兵。但遭到两江总督李宗羲的反对，他强调兵勇二者不同，不能轻言裁撤。此后除岑毓英先后在贵州（光绪五年）、云南（光绪十二年）以勇丁补额兵外，其余省份多未实行[15]（卷324）。与此同时，一些地方大员又提出“舍兵募勇”之说。同治十三年，两江总督沈葆桢提出请每省选知兵大将能劳苦者一二人，练勇二万，少则万人，分为两军，一驻省会，一驻冲要屯扎大营，专练洋枪洋炮，以备征调[25]（卷101）。同年，丁日昌在《海防条议》中也奏请各省“改兵为勇，就原有之饷，选新练之兵”[25]（卷101）。在绿营日益孱弱的情况下，清廷不得不令各省“以壮健练勇易之”[18](p3932)，但方法不是募新勇以取代绿营，而是从绿营中选精壮以勇营之法练之。这样，各省又陆续编练练军，形成了防勇、练军、绿营并存的局面。
甲午战争的惨败，使朝廷上下都认识到练兵的重要。当时的舆论大致有两方面，一是学习西方兵制，改用洋操训练新军；二是实行征兵制度，裁改旧兵，建立常备、预备等兵，统一军制。光绪二十七年（1901年）七月，清廷下诏令各省将原有制兵防勇，限于本年内裁去十之二三[12](p4695)。同时又令各省精选若干营，分为常备续备巡警等军，一律操习新式枪炮，认真训练，以成劲旅[12](p4719)。对于如何整顿，当时政务处提出了一个原则性意见，即“按省分大小，酌定营数。军分三等，常备军优给饷项，扼要屯练。续备、巡警两军，饷数差减，分扎操巡。除步炮马队外，如工程重辎医药等队，均当详慎筹备，遵旨改习。新械旧器，不得搀杂并用。将弁尤须考究械学战法，粗通文字，略知测算，旧有官弁，择令人学堂肄业，浮惰固执者立子参革。”[24](p168)
命令下达后，各省行动并不迅速，所以光绪二十八年二月朝廷又下旨催办。旨称：“各省制兵积习太深，亟宜更定饷章，认真改练。前经谕令各该将军督抚，悉心核议具奏，迄今数月，奏到者尚属寥寥。当此时局艰难，岂容因循怠弛。著各该将军督抚等，速将兵制饷章切实厘定，覆奏到日，由政务处汇齐覆核，妥定划一章程，请旨颁行遵守。”[12](p4833)在朝廷的一再申斥催促下，各省整顿旧兵、划一兵制、建立常备续备等军的工作渐次展开。除直隶总督袁世凯编练的北洋常备军外，其余大部分省是就防勇改作常备、续备军。如江西巡抚李兴锐将防勇分为五路，以中军为常备军，其余为续备军；在江南，刘坤一把武卫先锋军、江胜军各二千人为常备军，其余防军四十余营悉编为续备军[18](p3941)。在湖北，张之洞以护军营等新式陆军为基础改编为常备军，其余防营则作为续备兵[14]（卷57）。
总之，各省整顿旧营，建立常备续备巡警各军的工作陆续展开，到光绪三十年（1904年）先后宣告完成[24](p168-178)。然而实际效果则差强人意。光绪三十年七月，清廷派练兵大臣铁良南下查勘移建制造局厂事宜并查各省进出款项，还令他“不动声色，将营队酌量抽查”。据铁良的奏报，江苏抚标续备军两营，每营官弁勇夫四百零六员，到操兵只五百六十八名，所用*新旧毛瑟参半；练习德操不及程度，兵丁老及有嗜好者居其大半，装束各营不一，且多褴缕……；就是常备军，也是“操法生疏，几致不成行列，军容军律，更无论矣”。根据铁良的观察，只有湖北常备军最优，河南、江南、江西只有部分常备队粗有可观，而苏州、安徽等续备各军则“废弛最甚”。由此看来，旧军队中的两大问题：营制、饷章不一和缺额之弊仍没有根本解决[12](p5294)。不仅如此，从各省分立常备续备等军的情况来看，对究竟什么是“常备”、“续备”都不太清楚。把军队分成常备续备两部分，是候补京堂盛宣怀在光绪二十二年（1896年）《条陈自强大计折》中提出来的。他建议学习外国，实行征兵制，建立常备、预备、后备等兵，常备兵人营教练，期以三年；预备兵以下平时在家服农，有事以次征集，每年一次招集屯营，与常备兵合操[12](p3878)。而各省在实行过程中，则把常备、续备理解为兵力强弱，多以常备军作征战部队，以续备军作弹压地方的治安部队。针对这种情况，练兵处又于光绪三十年(1904)咨行各省：“续备军系常备军训练期满退伍之兵。现各省续备军就各防营裁改命名续备，与奏定新制不符，应一律改名为巡防队”[1](p9525)。光绪三十二年（1906年）陆军部成立后，进一步统一营制，令所有各省军队均归该部统辖[12](p5601)。又奏定巡防队试办章程，明确巡防队“无事之时可以缉获盗贼，为地方捍卫，有事之时可以协守御为陆军声援”，并统一规定营制，步队额设官弁兵夫三百零一员，马队全营额设官弁马夫一百八十九员。惟因巡防队多系旧军队改编而来，所以饷章暂由各省照原有饷数酌量改订报部查核，“各路统领帮统之充补更调，应由各该省督抚分别奏咨办理。”[1](p9526)。这样，一部分省的常备军编入新军，归中央统辖；而巡防队则成为地方督抚节制的地方治安部队。
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(资料来源：《华中师范大学学报：人文社科版》2002年第4期)
