捐纳制度在中国已有悠久的历史。笔者旨在通过对清朝同治、光绪年间几次大赈中办理捐纳的分析,以期对这一时期清政府的财政、吏治等情况有更进一步的认识。
一
所谓捐纳,是指封建朝廷向自愿报捐人出卖官爵封典的制度。我们在有关的史料中还常常可以看到另外一种提法——捐输。捐输是指政府按商民所报效的银数给予某种奖叙的做法。就其实质来说,捐纳和捐输没有区别,只是后者常常在某种程度上带有强制的性质。清代的捐纳制度分常例和暂例两种,由赈灾而开办的捐纳属于暂例。清代办理捐纳的名目是很多的,按办理捐纳的用途来说有军费办捐、河工办捐、赈灾办捐；按办理捐纳所收项目来说有捐监、捐职衔、捐封典、捐实官等。
“输粟助赈,义本任恤,其风甚古”[1],为赈灾而办理捐纳在清初即存在。据姜守鹏先生统计,自顺治至道光的一百多年中,为赈灾而开办的捐纳暂例有14次[2]。清前期赈灾办理捐纳所叙限于虚衔、封典之类,办捐范围也仅限于受灾省份。到同治、光绪年间,清政府为增强赈灾办捐的吸引力,增加报捐数目,收捐不再限于虚衔、封典,实职也在收捐之列。在光绪初年的华北大旱中,则更“设局推广,遍及他省”[3],捐纳成为赈灾的资金来源。
就我们所掌握的资料来看,清代赈灾办捐收捐实职始于同治十年(1871年)的天津赈案。同治十年,直隶全境受灾,天津尤重,时任直隶总督的李鸿章除采取勘实灾情、截漕赈济并奏请蠲缓粮租、免除运津米粮关税等措施外,为宽筹赈灾资金,上折恳请朝廷允准开局办捐,“除道、府、州、县不准捐外,其余实职亦可准捐”[4],以此来鼓励捐纳,增加报捐人数,以救燃眉之急。在这种情况下,小规模的收捐实职以刺激报捐者,解决十分迫切的赈灾经费问题,作为应急措施也未尝不可。但此例一开,立即有起而效之者。光绪二年(1876年),福建省城及延平、沙县、南平、上洋等地因雨水过多而致灾,福州将军文煜和福建巡抚丁日昌联衔上奏,请照天津成案办理赈捐,并准收实职,因为如果“不准捐实职,捐数实难踊跃”[4]。清廷批准了他们的请求,令其在本省内开办赈捐,收捐实职,以解决赈灾经费问题。赈灾办捐收捐实职,在上述两案中还只是开始,其突破性的发展是在光绪初年的晋、豫等省大赈案中。光绪三年到四年,晋、豫、直、陕等华北诸省大旱,赈务万分紧急。光绪三年六月二十九日,山西巡抚曾国荃上奏清廷,请照天津赈案办理赈捐。九月二十六日又上奏:“请仿照闽省赈案,饬部颁发实职、虚衔、封典空白执照两千张早日递晋,俾得派员在于各省广为劝办”[1]。清廷批准了其请求,并责令各省司道大员总司各省赈捐事宜,以专一职是。光绪四年四月,河南巡抚李鹤年也奏请援例办捐并推广捐局到安徽、江苏、江西、浙江、广东等省,“以广招徕而期挹注”[3]。这次赈灾中,晋、豫、陕三省办捐遍及全国18省,仅灾况最重的山西省就遍设捐局于江苏、浙江等14个省份。光绪四年六月,曾国荃又奏请办捐再予展限一年,直到光绪五年才奉旨停办。在办理捐纳的同时,曾国荃还奏请在两淮及河东盐商中办理捐输。光绪四年九月二十日,曾国荃奏准在河东盐掣同知署内设立劝捐分局,委派专员负责,由河东道总司稽察,省局发空白执照及捐章条例,“凡有捐生赴局报捐以现银上兑,指明愿得何项官阶、实职、虚衔、封典者,即由该局按照章程填给执照,仍由省局汇案奏将”[3]。
办理赈灾捐纳从仅收虚衔、封典等到收捐实职,这是一个实质性的变化。虚衔、封典只是朝廷赐与报捐者的荣誉性头衔,而实职则是具体临民之官。即报捐者通过向国家提供一定数量的经费,不仅可以得到一个荣誉性头衔,而且可以根据其所提供经费的数量直接候补,担任各种实官。这一措施大规模、无限制的推行,其对吏治乃至对封建专制制度的侵蚀当是不言而喻的。二
从清前期的赈捐到同治年间的津赈、光绪初年的闽赈和晋豫等省的赈灾办捐,收捐项目从仅限于虚衔、封典到收捐实职,办捐范围从仅限于受灾省份到几乎遍及全国,发生这种实质性变化的原因可以从两方面来探讨。
1.空前严重的灾荒是产生这种变化的重要原因。同治十年,直隶被水地方达84州县。水灾之外,还有旱、虫灾伴随,天津是重灾区之一。这一年的五、六月间,由于雨量过大,东海河及南、北运河有好几处决口,田庐庄稼尽被冲毁,百姓荡析离居,直到次年十一月,李鸿章犹在奏折中称:“刻下天津、河间低洼之处,积水未涸,二麦已补种不及,来春青黄不接,穷民生计维艰。”[5]在办理津赈的过程中,清政府除施行蠲缓、以工代赈等措施外,先后从全国各地调集粮食14万石解赴直隶备赈[5],但最终仍不能解决赈灾经费问题,只好借助于开局办捐了。
光绪二年福建之灾则是另一番情形。“本年夏间,福建省城既遭水患,又被水灾,兼以六月间飓风大作,田禾受伤,灾迭见”[4](P310)。水灾并延及福宁、绍武、汀州等府属,造成粮价上涨、贫民觅食维艰的局面。文煜、丁日昌等采取应急措施,开仓平粜、设粥厂赈济贫民,并散放棉衣、修缮房屋、设立医局等,由于受灾严重,“至于省城内外以及各县桥梁驿馆庙宇衙署城墙,被水被风之后,倒塌者甚多,非有大宗巨款,难以修建。其各乡晚禾丰歉尚难预定,如果不能丰收,尚须仰体慈恩,仍加赈恤”[4](P312)。这些项目所需的开支是地方政府所无法应付的。
对比起来看,最严重的要数光绪年间华北诸省的“丁戊大祲”了(因灾荒主要发生在光绪三、四两年,即农历丁丑、戊寅年,故称。——作者注)。总的看来,这次灾荒具有持续时间长、受灾面积大、灾况严重等特点。
这次灾荒中受灾最重的是山西省。光绪三年春天,山西全省即遭受旱灾的侵袭。“该省上年(指光绪二年)秋稼未登,春夏又复亢旱,秋苗未能播种”[1],为救燃眉之急,政府饬令各州县改种荞麦等杂粮。但自夏徂秋,天干地燥,烈日如焚,改种、补种的庄稼都受旱干枯,于事无济。到当年9月,报灾的地方已达82州、厅、县,省南地方尤其严重。亢旱一直持续着,光绪四年,仅省北大同、朔平等大约2/10的府州县属“尚称中稔”,其余平阳、蒲、解、绛等府州虽于5月少量降雨,但随之又是大旱,禾苗受伤黄萎,收成仅止二、三成。因此,这次由旱灾造成的粮荒实际上整整持续达3年之久。
与晋省受灾的同时,与其相邻的陕、甘、豫、直等省也受到旱魃的侵袭。大面积的灾荒导致了粮食的奇缺和粮价的高涨。光绪三年九月,山西省城太原“每银一两仅易八三钱一千四百文,斗米需钱二千四五百文。省南地方纹银一两易钱一千一百文,而元丝银则仅易钱九百余文,斗米需银二两有零”[1]。同年十一月,处于灾区中心的山西蒲、解、绛等州及陕西的同州,纹银一两仅能买麦面十斤。在这种情况下,灾黎始则卖儿鬻女以延生计,继则挖草根树皮以充饥,树皮草根之后,饥民只能“研石成粉,和土为丸,饥饿至此,何以成活,是以道旁倒毙,无日无之”[3]。光绪三年十二月,全晋即有饥民五、六百万口之多。他们肚腹空空,加以酷暑严寒的折磨,致使大批饥民转死于沟壑,“统计一省之内每日饿毙者何止千人”[3]。有的村庄全部荒芜,有的村庄人口死亡十之八九,昔日“层峦叠嶂之间,徇以华亭雅室,苍崖翠山献之侧,承以峻宇雕墙,其情其景,宛如国画”的村庄,“自光绪-丁丑大祲之后,村遂凋敝,居民寥寥,仅留十数人家”[5]。综计晋省在这次灾荒中的死亡人数,“以户册互核,计不下千万,诚自来未有之奇惨也”[7]。面对如此严重的灾荒,清政府使出浑身解数,实施各种措施以赈灾济贫:散米施粥,施放棉衣,蠲缓应征钱粮杂税,在各产粮区设局买粮,通过水陆各路辗转运赴灾区。灾区如此广大,再加上晋地多山,运输困难,更增加了赈灾的经费负担。“(河南)清化镇入晋之路,必须经太行山,由翼城而西,乃可以达平阳。山路四五百里,崎岖险峻,难以并辔而行,且向不通大车,专恃驴驮运”[1]。事后统计,这次赈灾所动用的资金,其数额是十分巨大的。但由于灾情严重,加之运费消耗,且事起仓促,赈灾所需的巨额经费是清政府正常的财政所无法承担的。通过增加赋税等传统方法也无法在短期内筹集到这笔资金,而且在当时严重的灾荒下,增加赋税也是不可能的。
2.财政支绌日益严重是清政府办理赈捐、收捐实职并推广到全国范围内实行的主要原因。鸦片战争前后,清政府即被鸦片贸易所造成的对外贸易逆差及由此形成的白银大量外流、银贵钱贱的局面所困扰。历次对外战争的军费及巨额的赔款；镇压太平天国、捻军等一系列农民起义所需的经费,所有这一切,使本来已濒临绝境的清政府财政更受到了致命的打击。清中央财政本来是以各省税收为来源的。太平天国时期,天国占领区内不必说,就是在清政府能控制的省份内,也几乎每省都有军务,都要办理饷需和协拨邻省,以致出现了“解部之款,日少一日”的局面,中央财政濒临竭蹶。彭泽益先生在其《清代咸同年间军需奏销统计》一文中提到:咸丰、同治两朝,清政府用于镇压太平天国、捻军及西北、西南各族人民起义的军费开支,仅有案可查的即达42200多万两白银,如果再加上奏销的缺漏部分和不入奏销的各种支出,估计总数在85000两左右。光绪元年,御史余上华在一份奏折中指出:“近自军兴以来,用兵二十余载,以致帑藏空虚,迥异往昔,中外用款,支绌日甚。”[4](P87)一语道破了清政府财政困顿的局面。巨额的军费开支,加上战争所造成的直接损失,还打乱了各级地方政府的财政平衡。四川省“军兴以后,不惟协饷不至,而由川省协济各省以及各路军营者,愈出愈多,所赖以周转惟在津贴、捐输、厘金之项,综计每年一切收款共约四百余万,每年支出则需五百余万,实属入不敷出”[1]。光绪二年福建水灾时,文煜在一份奏折中指出:“各省补解欠饷,除浙江巡抚杨昌睿咨准如数应付外,其余江西、广东两省尚无报解消息,即使有可指望,亦不过杯水车薪。”[4](P295)光绪初年的大旱开始时,山西巡抚鲍源深在一份奏折中也讲道:“现有司库别无闲款,仅存上年下忙尾数银三四万两,即恳恩准予截留,作为买粮之资,亦为数不多,于事鲜济。”[3]上述史料都说明一个问题:各省的财政状况和清中央政府的财政一样都面临竭绝的地步。
中央及地方各省财政的极度支绌及灾荒的空前严重,促使清政府批准办理赈捐、收捐实职并允许在全国范围内推广。作为一时的应急措施,事实证明,其成效还是不小的。以山西省为例,在“丁戊大祲”中用于赈灾的1400多万两白银中,来自捐纳、捐输的即有1100多万两,占总数的78.4%[1]。正如曾国荃在事后所说的那样:“年来晋中之藉以支持者,实恃捐输为一大宗。”[3]
三
捐纳、捐输作为一时的应急措施在某些特殊情况下是能够起一定作用的,但从长远看,它对于清政府来说无异于饮鸩止渴,尤其是收捐实职,危害更大。光绪二年,福州将军文煜在奏请收捐实职时即指出:“闽省候补佐贰过多,同知通判,向章准署州县。各缺佐贰,纷至沓来,本无虚日,若再在此准捐实职,官吏愈多,得缺愈难。当其候补,本有朝不保暮之忧,迨得地方,百姓有舔糠及米之虑,”捐纳所造成的吏治腐败是相当严重的,“水火盗贼,为患只在一时。捐输滥开,贪劣之徒攫民脂膏,虐民性命,流毒且将数世”[4](P29)。综合起来看,办捐所造成的弊端有如下几点。
首先是官场流品之滥达于极点。对此,晚清思想家王韬予以深刻地揭露:“守财之虏,纨绔之子,只须操数百金、数千金、数万金以输之,即可立致显荣。朝犹等于负贩,夕已列于缙绅矣。”[1]光绪初年,据闽浙总督何王景估计,仅福建一省候补的报捐者就达1200多员,所谓的“吏治之坏,由于捐保太滥,流品混杂”[4](P1299)。
其次,行贿受贿之风到处蔓延。大开捐纳的结果,使候补官员的数量大增,从而形成了僧多粥少的局面。候补者为了早日得缺便百般钻营,同时也为经手办捐的官员索贿创造了条件。如此上下其手,最后都把负担转嫁到了民众的身上。
第三,官场的贪污之风日炽。报捐者的目的是升官发财,他们“一旦出膺民职,无不肆其掊克之谋以为取偿之计。迨宦囊既饱,即以余资捐升道府大员,,纵令发觉严参,而彼已为富家翁矣”[1]。比较典型的例子是光绪八年江苏巡抚陈启泰奏参的湖广总督涂宗瀛。涂“家本寒素,由举人报捐同知,升府道,荐擢封圻”,在江苏任内巧取豪夺,当其被奏参时,除已运走的钱财外,藩库内尚存银16万两[1]。清季官场中如是现象比比皆是。上述弊端并不仅仅是由赈灾办捐造成的,它是清政府长期以来开办各种类型的捐纳所积累而成的,而其最终根源则是封建专制制度本身。从维护封建统治秩序出发,清政府也不愿大规模地卖官鬻爵。光绪初年,户部议覆河南帮办赈务大臣、刑部侍郎袁保恒的奏议,在批准其开局办捐、收捐实职的同时,指示办捐以一年为限,届期即由部奏明停止办理。后来由于赈务紧急,晋抚曾国荃于光绪四年六月上奏恳请,山西办捐的期限才又延长了一年。
捐纳、捐输不仅败坏吏治,而且也不能从根本上解决政府的财政问题。已如上述,由捐纳、捐输造成的官僚机构的膨胀、腐败(当然这不仅仅是由捐纳、捐输造成的),更增加了政府的财政开支,加重了民众的负担。光绪五年二月,在晋豫等省赈务基本了结后,晋抚曾国荃上奏清廷:“至各属办理捐输,原不无实事求是有裨国计之处,而行之日久,捐资之影射,捐生之巧取,及委员等种种之弊端,不一而足,于饷需亦多有名无实,自应及时停止,以肃政体。”事实也正是这样,同治、光绪朝以来,清政府一直为越来越严重的财政危机所困扰。以山西省为例,作为一省收支中心的藩库,一年之中的收支相抵赤字总计达172089之多。由此可以看出,同治、光绪朝以来举办的各种捐纳,无论是赈灾办捐还是其它用途的办捐,也无论其收捐虚衔、封典还是收捐实职,都没有能够扭转清政府财政支绌的局面,它只是作为清政府财政的鸦片剂,起到了暂时镇痛的作用。
财政支绌、灾荒严重,迫使清政府不得不饮鸩止渴,而捐纳、捐输又不能最终解决其财政问题。相反,它还严重地侵蚀着封建专制体制的机体,并激化了各种社会矛盾。由此我们可以看出,经过一系列农民起义的打击,再加上严重自然灾害的威胁,清政府不仅在*上日益腐败,在财政经济上也已到了苟延残喘的地步,它的崩溃已只是时间问题了。
[参 考 文 献]
[1] 山西通志(卷82)·荒政记[M].光绪朝修.
[2] 姜守鹏.清代前期捐纳制度的影响[J].东北师范大学学报,1985,(4).
[3] 晋政辑要(卷18),户制,恤政附[M].藏山西省图书馆.
[4]朱寿朋.光绪朝东华录[M].北京:中华书局,1958.[5] 穆宗实录(卷320)[M].同治十年十一月.
[6] 刘大鹏.明仙峪记(卷3),稿本[M].藏山西省图书馆.
[7] 王锡纶.怡青堂文集(卷6)#丁丑奇荒记[A].李文治.中国近代农业史资料(第1辑)[C].北京:三联书店,1958.
（资料来源：《内蒙古师大学报 (哲学社会科学版)》，2001年第30卷， 第5期）
