一 禁烟祸、重桑棉、发展经济作物
两次鸦片战争后，由于中国的战败，鸦片由猖狂*到公开大量输入。清政府对此束手无策，转而采取挖肉补疮的“寓禁于种”政策，这样就促进了罂粟种植的迅速发展。到１９世纪７０年代初期，我国北方的鸦片种植面积迅速扩大，以甘肃、陕西、山西为盛产之地，山东、河南也大量种植，给北方地区农业生产造成巨大的破坏。如山西省，１８７７年全省耕地面积约５３０万亩，有６０万亩种植罂粟，占１／９强［1］；甘肃之宁夏“宜谷腴地，半已化为妖卉”；陕西省“地尤肥饶”的渭南，也开遍了粉红杂绿的罂粟花。罂粟的耕种既侵占和损害了大量农业劳动力，又加快民间吸食鸦片的人日渐增多。渐渐，劳动者体质大受损害，“怠惰颓靡，毫无朝气”，终至“懒于劳作，荒废农时”［2］。灾歉之时，必然形成严重的饥荒。
罂粟的种植与农作物争土地、争劳力、争肥料和水分，从而严重影响了农业生产的发展。对此，洋务派地方官员要求清廷查禁罂粟种植，并在各自所辖的省区采取坚决措施，制止烟祸的蔓延。１８８１年（光绪七年），张之洞出任山西巡抚，当时山西正是烟毒充斥之区，全省种植罂粟多达２０多个厅州县，吸食者各业人士都有，全省地无产粮之亩。他到任后，目睹罂粟的严重危害，坚决力挽颓风，认为“晋省患不在灾而在烟”。于是，光绪八年六月十二日，张之洞上书光绪帝，陈述禁种罂粟的四条理由，力主严禁。他的建议得到光绪帝的赞成，命他“随时查察，有犯必惩，以挽颓俗”［3］。于是，他在晋制订了具体的严禁措施，其主要内容有严饬官员、竭诚劝谕。在罂粟播种季节到来之前，他就向属官发出禁种文书，规定布按两司要“认真督劝，设法考核，同时令各道府州转饬所属，务须实力禁绝，竭诚劝谕”，如有将此札视为具文，怠政不力者，“立予撤参惩办”［4］；在播种时，官员要亲自到四乡检查。他还把“能禁与否”作为考察官吏的标准。二是严订规章、逐户查禁。张之洞重申约章、规定，查出种烟地亩立即“过割于公亩”，还要求每村写禁种罂粟保证书二份，一份送县署，一份张贴公庙。各公耆自立村规，对种植吸食者，或驱逐出境，或指名送官，并建立举告制度，奖赏属实举报者。三是防止吸食、全面禁戒。为了扭转社会风气，配合禁种，张之洞禁止立烟馆，禁止各类人员吸食，并设立专门的戒烟机构，仿照李鸿章在天津设戒烟局的办法，在太原帮助戒烟。由于采取禁种与禁食并行的方针，结果，交城、代州罂票种植“一律净绝”，其余厅州县或去十之八九，或十之六七。在禁种禁食鸦片的同时，张之洞还主张除害与兴利相结合，注意为民导财，乘让农民改种其他农作物之机，令地方官各视土宜，教之种桑、种棉等，以敌其利。他还在省城设立“桑棉局”，以督饬全省桑棉种植事宜，同时雇募江苏谙练织绸机匠到山西“住局教习”，以收植桑织绸之利。１８９２年后，张氏督鄂期间，先后又致电出使美、日、秘鲁等国大臣，选购美国等优良棉籽种植，并考察外国种法，至１８９３年，湖北棉产量有大幅度提高。这样，既部分解决了湖北纱布局对棉花的需求，又扼制当地罂粟的种植。
左宗棠也是力主禁烟的主要洋务官员。他在督师西北时，曾下过几十次咨札，饬命各属禁种罂粟，并刊发禁种告示《四字谕》，要求“各属军民咸知遵守，庶期拨除祸本，从厚民生”［5］。如民间有贪利私种者，即于根苗初发时尽为拔除，如官吏敢违禁收费，即照枉法受脏治罪。在扼制住西北诸省栽卉吸食之风后，左宗棠又大力倡导种棉桑、稻谷等农作物。在《札陕甘各州县试种稻谷桑棉》中，他通饬各州县严禁罂粟，“如有抗违种苗者，将地充公，若从前犯种罂粟之人，以后能报种稻谷、棉桑，该州县验看确实，即着将原充公地亩仍还该地主管业”［6］。
二、贮粮积谷，以备凶荒
据有关史料统计，在我国历史上，从公元前１０８年到公元１９１１年，有史可稽的饥荒就有１８２８次，有一些地区，几乎年年有饥荒。究其原因，除了其它一些因素外，仓储空虚是重要的原因之一。因此，我国历代封建统治者都很重视仓储积谷。有清一代，仓储制度除了保证军需及官吏俸禄外，还有两个很重要的社会功能：一是预防凶荒；二是稳定和恢复社会经济、巩固统治秩序。史料表明，仓储在清前期曾起到了较好的作用，但是近代以后，只是形式上存在，实际上大多已名存实亡，所贮之谷，数额也大为减少，或曰全无。清政府也已意识到仓储废驰的严重性：历年来因大小灾歉而引起的饥荒蔓延，实为仓储不修之过。洋务派地方督抚对仓储败坏更为关心，积极倡导整顿仓储制度，把积谷备荒作为改良农业、恢复生产以及推行荒政的重要举措之一。
遇灾必荒是晚清社会灾荒的一大特征，灾区粮食枯竭，人民无粮可食；有仓无谷，无粮可赈，这种情况司空见惯。洋务派和一些有识之士对此忧心忡忡，他们从国计民生出发，开始重视仓储问题。江苏巡抚吴元炳曾就光绪年间“积钱以代积谷”之风阐述自己的观点，他说：“或有存钱较存谷简便，且可生息之论。不知干净洁谷，足可支十年而不坏。历时过久，尚有以陈易新之法。积钱既多，易启亏挪。且时遇凶歉，谷价腾长，购买无由，多钱又不如多谷。”［7］光绪二年八月，晋巡抚鲍源深专折起奏请饬各省捐备仓谷以济荒歉。他说：“足民之政，以使民积谷为第一要务”，“古人耕三余一，耕九余三，使民间常时有余。故虽偶遇凶荒，不足为患”，而“北数省地方素不讲求治谷之法……一岁口粮而外，罕有余存，偶值灾荒，立形饥馁”。因此，他认为，“应令民自行捐谷储备饥荒，以辅常平之所不及”［8］。同时，他还仿照江南丰备仓之法，劝谕民间量力捐储，不限多寡，出入由民自理，不经官吏，冀望以储促耕。鲍源深的建议，得到了清廷的首肯。
山西巡抚曾国荃视“填还谷仓”为善后“切要之急务”。他曾奉请筹措银１００万两，分发各县，买谷填还，“限定三年筹备足额”［9］。张之洞上任后，认为“固本之计，莫如积谷，积谷之道，莫如多储”，“救荒不如备荒，官谷不如民谷”，主张“因势利导，广行社义仓法，以为图匮于丰之计”。在实践中，他还札饬各厅州县劝办社仓以御偏灾，对晋省西州县仓谷“分散畸零，仅备一区，无裨全局”，决定利用黄河水道之便，拨银２２．８万余两，以两年为期，自包头购粮，至汾州碛口“多建石仓以储之”，“万一遇有急需，东由汾平可达省垣，南下蒲解可及边鄙”［10］，使山西仓储网络进一步完善。至光绪十三年（１８８７年），山西全省义仓共积谷麦豆６５１３４８．７３４２石［11］。河南省自光绪四年始也利用“秋收转丰，谷价平减”之机，一面筹银１０余万两，买谷１２万余石，“以实省仓”，一面拨银分发各州县买谷存储常平仓，其中陈留、杞县等３８州县，共用银１６．６万余两，购谷１０余万石［12］。陕西省光绪六年至八年，在巡抚冯誉骥主持下，采取“富户多捐，中户少捐，下户免捐”的办法，重建社仓，全省９１厅州县共捐存京斗稻粟麦豆８６．６万多石，计修建社仓１６００余处［13］。与此同时，山东省也开始劝捐积谷，至光绪八年正月止，全省除十余州县尚未报齐外，共捐谷６１．４６万余石，每州县３０００余石至１．４万余石不等［14］。
三、寓救荒于恢复和发展农业生产
自然灾害对农业的冲击是巨大的，而农业生产的好坏又是直接关系到封建王朝兴衰的大问题。为了求得封建统治的稳定，晚清王朝在镇压太平天国等农民起义后，就不得不调转头来，“以修农利，安流徙为事”，努力恢复遭天灾人祸破坏了的农业生产。从同治初年至光绪朝，清廷一再谕令各省督抚督饬所属各府县，以恢复灾后农业生产为首务。从洋务派地方督抚采取诸多的恢复和发展农业生产措施来看，有以下几点值得注意：
第一，招募流亡，劝其归耕。洋务时期，全国灾荒日益频繁，田园荒芜，劳动力丧生出亡者众多，农业生产残破不堪。清代中叶后人口激增，到同光年间，人口已显相对过剩，涌现出大量无业流民，使社会秩序更加动荡不安。因此，招募流民回乡，安置生产是洋务派在灾荒过后采取的首选措施。曾国藩于同治初年上的《会商大路折》曰：“自安庆至宿亳千余里，人民失业，田庐荡然……迫切待救”［15］。李鸿章也上书陈述当时人民群众流徙情况。在曾、李等人的推动下，同治元年，北京中枢就有人提出，以后各省州县官吏，“应以招集流亡，垦辟田亩为要务”［16］。光绪三至五年山西特大饥荒以后，“荒田废地无邑无之”，“丁壮转徙他乡，老弱填委沟壑”，农业生产处于停滞状态。时任晋省巡抚的曾国荃督饬各级官府在减免赋税的同时，大力招回流民回乡生产，重整家园，规定“一面出示邻境，劝其来耕，如实死亡绝户及寄居他处者，待至今秋后不归，准令本户近支承种，次及远族或支派远近相似辈份，年龄长幼为序，本族无人，方准同甲同村之人；或因同村人少，许外县外府客民领种”［17］。
第二，开辟荒地、奖励耕织。１８６４年，曾国藩率军攻陷天京后，下令各地设置“劝农局”，指出，洋务与垦务互为表里，并强调，就当时“大乱之后”的国情看，“不能不以务农为第一要务”，把垦务摆在洋务之上。当时，清政府的主要财政收入是田赋，不解决长江中下游及北方大片土地的荒芜问题，不仅清政府的财政收入要受到严重影响，而且流民问题也不能解决，社会无以安定，对刚刚萌生的洋务运动势必造成不利。曾国藩正是看到这一关键问题，才强调“务农为第一要务”。洋务大吏的垦务主张具有一定的导向作用，之后，全国各荒废省区也就先后拟定垦荒章程，设置招垦局、劝农局、招耕局和营田局等机构，中央和地方官员也纷纷对土地的招垦方案提出了自己的设想。同治元年，监察御史曾协均上了《请开皖北屯田疏》折，安徽巡抚唐训方上任后就颁布《安徽省兴办屯垦告示》。同治四年，陕西巡抚刘蓉颁布《营田总局酌定章程》，并仿照劝农局而设立营田局，等等。全国因此垦复大量荒地，因灾荒而废的土地和一些边疆地区逐渐垦辟出来。
洋务时期推行的放垦政策有两点促垦内容，一是在给“原业主”认领土地的种种方便情况下，为了防止地主往往在农民垦出土地后即自称“原主”而攫夺农民的垦荒果实，以致“垦农裹足”，影响到荒地的垦辟和清政府的根本利益，因此规定地主认田期限自六年、三年至半年不等，过期不认者应作为无主之地而开放给农民，“官给印照，永为世业”［18］，借以提高农民垦荒耕织的积极性。再就是规定：“不拘本地、外地之人，愿承垦者均准计口授田”［19］。在垦辟之初一年、两年或三年内免其租赋，有些省区又给荒废较重的州县各发三四千金，使买耕牛、种子，以后免息还本。光绪三年，山西省荣河县将省局拨发的种子银４０００两发贷给农民，不取息，又将省局拨发的马１４匹、牛２６０头减价卖给农民开荒垦地［20］。光绪五年，查明山西新荒地达２７０００余顷，为了使其重新得到垦复，规定“无论有主无主荒地均以实在开垦之起，限三年后起征”［21］。洋务派推行积极的垦织政策，对迅速恢复灾区农业生产，效果较明显，并且稳定了灾后农村的封建统治秩序。
第三，发展近代新型农业，提高农业生产水平以改变农业衰落局面。１９世纪９０年代，一些洋务派官吏和先进的知识分子倡导引进和推广西学西法，革除中国传统农业政策中的陈规陋习，以期振兴农业。光绪二十七年八月，刘坤一、张之洞在整顿中法、推行西法的《江楚会奏三折》联合条陈中，提出了欲振兴农务，“首在修农政，欲修农政，必先兴农学”的主张。刘张所说的“农学”，并非中国的传统农学，而是日本和欧美的新式农学。为了有效地引进和推广西方农学、改造传统农业，刘张提出了“劝农学”、“劝官绅”、“导乡愚”和“垦荒缓赋税”四项具体措施，建议在京师和各省城分别设立农务大学和农务学校，选拔和培养农业专门人才；鼓励和派遣学生赴日本和欧美农务学堂学习，毕业回国后，视其学业等差，分别奖给官职；各省地方将日本、欧美农学诸书广为刊刻，令各州县结合本地情形，劝谕绅商依法试种，认真总结，届年汇报，“有效者奖，捏报者黜”。每县设“劝农局”，邀集各乡绅董来局讲求。“凡谷果、桑棉、林木、畜牧等事，择其与本地相宜者种之养之，向来不得法者改易之，贫民无力者助之资本”。此外，各省择地兴办试验场，进行作物、肥料、病虫害防治等试验。
其次，他们主张引进西方先进的农业机器和农业技术，发展农功，改革中国“仅用人畜之力”的农业生产力状况，从根本上提高劳动生产率、提高农作物产量，以备水旱不虞之患。郑观应曾著书撰文，建议依照“泰西风车之法，以代人力（灌溉）之劳”。其具体方法是在平旷之区，遇旱则掘深井，以风力汲水，灌溉田畴；遇涝则开水道，以风力戽水，导注江海。”［22］有人还在《申报》上撰文比较中西开河的优劣，指出“西法开河机器，其大者每日可开浚数十里，小者亦十数里、数里不等，其功较中国为尤捷”，而中国开河，“徒役纷聚，畚钟杂陈”，“数十人之功，一日工程仅及里许间或不及里许”［23］。因此呼吁清当局在灾后农具匮乏、人力稀少的情况下购置机器，开河兴利。王韬也有感于北方各省“水旱荒灾，饥黎载道”，提议各督抚于荒废之地，开辟农场，安置游民，利用“西国机器水火二气之功”，“开阡陌、深沟渠、兴水利、资灌溉”，发展粮食生产［24］。虽然这些建议大多较零散、不系统，但是在当时水旱灾害已经严重损害国计民生的历史背景下提出来，还是有较大意义的。
再次，洋务派还主张突破传统单一的小农业，代之发展包括农、林、牧、副、商及手工业等各业在内的大农业模式。近代以来，我国农业衰落而经不起灾害的打击，其中最重要原因之一是农业耕作单一化，农作物主要仅限于五谷桑麻，品种较少，并且忽视林牧副各业并举发展。因而，粮食作物一旦受灾无收，饥荒就会立即出现。张之洞认为，农副各业并举有其必要性，他说：“田谷之外，林木果实一切种植，畜牧养鱼，皆农属也。生齿繁、百物贵、仅树五谷利薄不足以养”。其他洋务官员也有相同的看法，认为林果业不仅可以防止水土流失、改善气候、减少水旱风灾等自然灾害，而且树艺本身有极高的经济价值。反观中国，“于树畜之道，素不讲求，素不推广，惟恃五谷以为足用之源”，以致各处“童山濯濯，年甚一年”。改变这种状况的唯一办法，就是大力讲求果林营植。“有主之地民种之，无主之地官种之”，“持以十年，而中国土地不肥，人民不富者，未之有也。”［25］此外，传统单一的小农经济也制约了农村手工业的发展，使农工商各业彼此脱节，缺乏统一考求与规划。如张之洞所说，农工商各业不过就所已知已能各谋生理，罕能同与考求，以规远大。总之，洋务派对农工商各部之间的相弥相补的制约关系有所认识，主张发展大农业，以农业为基础，同时发展工商业，诸如与民生关系密切的运输、纺织、民间的煤窑、磨坊榨油等行业。
注：
［1］赵矢元：《“丁戊奇荒”述略》，载《学术月刊》１９８１年第２期。
［2］《曾忠襄公奏议》卷８。
［3］许同莘编：《张文襄公奏稿》三，《禁种罂粟片》。
［4］［10］王树枬编：《张文襄公全集》卷８６，“公牍一”《扎各属禁种罂粟》；卷５，奏议５，光绪八年六月十二日。
［5］［6］《左宗堂全集·咨扎》第５０８、９９页。
［7］冯柳堂：《中国历代民食政策》，商务印书馆１９９３年版，第１９２页。
［8］《光绪朝东华录》总第２７３、４７５８页。
［9］《山西通志·荒政记》。
［11］《晋政揖要》卷１４，“仓庾”六。
［12］［23］《申报》１８９７年１１月２２日；１８８０年１月３０日。
［13［14］］盛康：《皇朝经世文编续编》卷４３，《陕省捐建社仓已有成效疏》、《东省办理积谷情形疏》。
［15］《曾文正公全集》奏稿，卷十一，第２３页。
［16］《清朝续文献通考》田赋三。
［17］［21］葛士浚：《皇朝经世文续编》，卷３２“户政”；曾国荃：《晋省疮痍难复胪陈目前切要事宜疏》卷３３；张之洞：《晋省未垦荒地尚多请缓起征年限疏》。
［18］［19］《马端敏公奏议》卷７，第５３页；卷３，第５３页。
［20］《光绪荣河县志》“仓储”。
［22］夏东元编：《郑观应集》，第８６页。［24］王韬：《韬园文录外编》卷１，第２５～２６页，中华书局１９５９年版。
［25］转引刘克祥《清末民初农业发展转折时期的政策思想述略》，载《中国经济史研究》１９９３年第１期。
（资料来源：《社会科学》1997年第4期）
