*参与的方式多种多样，如*投票、*选举、*结社、*表达、*接触、*冷漠等。近代中国的地方自治尚处于两种*型态的交替过程中的尝试阶段，因此，地方*参与的方式也颇为简单，仅表现为地方代议机关的选举、投票等方面。因此，本文的考察和分析也以此为重心。
一、清末地方*参与水平分析
考察和分析清末新政时期的地方*参与水平，必须关注与此相关的两个重要因素：*参与的广度和强度。所谓*参与的广度，是指从事某种*参与活动的人口的比例；*参与的强度则指*参与活动影响*系统的程度和持续性，以及它对*系统的重要性，S.P.亨廷顿称此两个因素为“两项次维面（sub-dimensions）”〔1〕。
清末新政时期的省级自治仅仅是选举省级代议机关——省谘议局。组成省谘议局的议员名额，本应按各省的人口比例决定，但由于当时人口调查初始，各省人口总数难以确定。无可奈何之下，只好按照当时科举时代的学额的百分之五为标准来确定各省议员总数。此种标准的划分并不公正，也不能真正体现民主的精神，存在的问题很多，在一定程度上将会影响地方*参与的水平。因为各省的名额数和人口总数并非是一种正比关系，按此标准操作，人口多而学额少的省份其代议机构的议员名额将会受影响。另外，在谘议局议员的选举中，还对选举资格和被选举资格作了多项限制，此限制主要表现在性别、财产、年龄和教育程度方面，是非常苛刻的。凡属于本省籍的年满25岁的男子，具有下列资格之一的，才具备选举资格：1.曾在本省地方办理学务及其他公益事务满三年以上，卓着成绩者；2.曾在本国或外国中学堂同等或中学以上的学堂毕业得*者；3.有贡生员以上的出身者；4.曾任实缺职官文七品武五品以上未被参革者；5.在本地方有五千元以上的营业资本或不动产者。凡非本省籍的男子，年满25岁，寄居本省满七年以上，在寄居地有一万元以上的营业资本或不动产者，亦有选举权。被选举权的资格限制在年龄上比选举权大5岁：凡属本省籍或寄居本身满10年以上的男子，年满30岁以上者，得被选为谘议局议员。〔2〕
清末新政所实行的地方自治，除省级自治外，还分为州县自治（上级自治）和城镇乡自治（下级自治）两级。两级地方自治机关均由选举产生。在此两级自治的选举中，对于选民资格的限制也有严格的规定。凡具本国国籍，年满25岁，在该城镇乡连续居住三年以上，并年纳正税或地方公益捐二元以上男子，均具选举权和被选举权。〔3 〕这种选举和被选举资格的限制比起省级自治的限制规定来，虽然删去了财产的限定，但性别限制依然存在，这将大大降低*参与的广度。若按男女性别对半比例计算，*参与的广度将降低一倍。考察地方*参与的广度所关心的问题是：究竟有多少人合乎选民资格，实际的选民数是多少？举山东、湖南为例来说明这一问题：在山东，按照上述有关选民资格的规定，至1909年2月，选民初选合格人数116,351人，后经审核添补，共得合格选民119,321人，以当时山东省人口3400万计算，选民总数不足全省人口三百分之一；以20岁以上人口占全部人口的3／5计，则不足成年人口的一百八十分之一，不足成年男子的百分之一，而实际参与的选民数量更少〔2〕。
在湖南，按照上述选民资格限制，不足成年男子的百分之一，而实际参与选举的选民数更少。至1908年，选民初选合格人数为100,487 人，当时湖南全省人口总数为2700万人，按此计算，选民总数不足人口总数的二百五十分之一，是成年人口的一百五十分之一，不足成年男子的七十分之一，〔4〕这与山东省的情况大体相似。从清末地方*参与的广度上来看，由于在财产、性别、教育程度上对选举资格和被选举资格的限制，使得此时期的地方*参与成为一种典型的精英*参与。这使得地方自治成为地方精英的*参与，由于地方精英在中国晚清时期处于少数的地位，这就决定了地方*参与的广度极为有限，大大降低了地方*参与的水平。
对于清末地方*参与强度的考察，将从另一个角度有助于说明当时*参与的水平。*参与的强度就是指*参与对公共政策影响的程度，也就是指*参与的有效性和重要性。对此一问题的考察，可以通过对地方自治选举结果的分析来说明。
从全国范围看，清末省谘议局议员的出身背景：1.有功名的士绅阶级占91％，其中进士占4.7％，举人占19.1％，贡生占29.7％， 生员占37.5％；2.国外留学者约占20％，以留日者居多；3.多数议员均曾在中央或地方政府中担任过职务，尤多中上级官吏；4.议员多数家庭殷富〔4〕。
从山东省的情况来看，至省谘议局成立时，共有议员109人， 其中进士5人，占4.6％；举人19人，占17.4％；贡生共计21人，占19.2％；生员共计50人，占44.9％；无功名者6人；出身不详者6人，共中71人受过新式教育〔2〕。
从上述数据可以看出，无论是从局部还是从整体上看，都能得到大体一致的结果。由于在财产、性别、教育程度上对选民资格的限制，清末民初的*参与实际上是一种地方精英的*参与。地方精英在选举投票过程中，为自身利益所驱动自然会推举本阶层的人选，选举结果表明了其*参与的有效性和重要性。当代美国*学家乔·萨托利在有关民主的论述中提出这样一个命题：“可得到的自治强度同所要求的自治广度成反比。”〔5〕以此命题出发来分析当时地方*参与的强度，由于清末地方*参与的范围局限于地方精英，其广度相对缩小，这时期地方*参与的强度是相对较高的。至于省级以下地方自治，其*参与的强度是极其低下的。清末新政时期的地方自治面临重重困难，因为这种*参与是中国历史上的初举，所以在具体运作时不知从何下手。从几个省份的情况来看，大都是从成立地方自治研究机构、培养地方自治人才入手。从湖南、山东、河南等省的状况看，大都如此。湖南省至1911年3月，共培养有2819名自治人才〔4〕，山东省自治研究所于1909年1月开办的第一期自治人才训练班就有学员200余人〔2〕。这种“临时抱佛脚”的做法收效不大，加之上述选举资格的种种限制条件，使得地方*参与的基础极为薄弱。此地方自治的主动权完全操纵在官方手中，由此而产生的地方*参与完全变为一种动员参与，这与西方近代意义上的地方自治有着实质的不同。“所谓选举，不过是少数人的把戏而已，难怪呈现一片混乱”。〔4 〕综合上述对地方*参与的广度和强度的分析看，其水平还是十分低下的。
二、清末地方*参与的影响因素分析
程度和水平不同的*参与是和诸多的影响因素密切相关的。我们可以从以下几个方面来对影响清末*参与的因素作一些分析。
社会经济发展水平。一个社会的经济发展水平直接对其*参与的水平、模式等方面产生影响。从西方国家长时段的历史发展看，社会经济发展水平与*参与水平几乎是携手并进的，社会经济发展水平愈高，*参与的水平也愈高。亨廷顿在研究发展中国家的*参与状况时，曾得出一个结论：“就社会——经济发展对*参与的长期影响而言，社会经济发展促进*参与的扩大，造成参与基础的多样化，并导致自动参与代替动员参与。”〔1〕也就是说，从长时段的宏观研究来看，社会经济发展水平与*参与水平之间存在着一种正相关的关系。有资料表明，在清末“新政”前20年，约1887年，在中国国民生产总值中，农业和传统工交业产值占有很大比重，约占73.81％，新式工交、金融、建筑业产值份量极低，而且，当时的商业比起工业来在国民生产总值中所占比例很大，仍旧保持一种商强工弱的传统格局。商业资本与工业资本的比例在1894年是9.7：1〔6〕，但这仅仅是一种纵向比较，若从横向比较，对照当时的日本来说，则显得相当缓慢。中国与日本的工交业资本相比，在1894年是1：2.300。〔6〕
清末时期的城市化水平也还是相当低的。其最显著的特点表现在，它是以商业而不是以工业为自身发展的动力源，因为近代的城市化是与开埠通商联系在一起的。据统计，1840年以后的一百年时间里，中国的城市化率虽然由5.1％升至10.6％， 但这种水平与西方国家相比较仍十分低下，甚至比印度城市化水平还要低。1872年，印度的城市化率为8.7％，比中国高约3个百分点，但1951年印度的城市化率为17.6％，比中国当时的城市化水平多出7个百分点〔6〕。
社会平等状况。衡量一个社会的平等程度如何，取决于其社会经济地位结构状况。社会经济地位结构由诸多的地位变量决定，如教育程度、收入状况、职业、性别、种族等等。在诸多的地位变量中，与*参与水平密切相关的是教育程度、收入状况、职业，尤其是教育程度对*参与水平影响最大。
美国当代*学家阿尔蒙德和亨廷顿在研究发展中国家的*参与时，都发现：教育与*参与的关系最为密切。亨廷顿得出结论：“按平均数来说，每多受一年教育，个人积极参与程度（评分范围为0－100）约增加2.5分。”〔1〕20世纪初期，中国的新式教育有了很大发展，新式学堂增长的绝对数量相当惊人，1909年已有新式学堂52348所，但教育在质和量两方面仍然不足。这与当时的人口比例很不相称。据1909年统计，中国的千人入学率仅为3.7人，不仅远远落后于美国203人、日本112人，而且不及墨西哥55人，智利56人〔6〕。清末民初中国国民的识字率很低。由于对识字率的界定不同，所以统计的数据也不一样。若以粗通笔墨为标准，识字率可达30％。若以能记帐、写信、作文、写诗为标准，则识字率仅有5％～10％〔7〕。据有关学者考证，此识字率可能比当时中国的实际水平偏高。即使如此，具有此种教育水平的公民去推动*参与，其情形可想而知。
晚清时期的收入分配状况是相当不平等的。据统计，1887年时，国民所得的21.14％，为占人口总数的2％的最富有士绅阶层所占有，其余归普通公民所得，按人均指数计算，最富有阶层人均所得是普通公民人均所得的13.23倍〔6〕。
由教育、收入等因素构成的社会经济地位结构相当不平等的状况会使得处于地位结构下层的公民产生较低的*功效感和*能力感，导致一种*参与态度的冷漠，从而影响*参与水平。
*体系自身状况。此亦是影响*参与的一个关键因素，在发展中国家尤其如此。一方面，*体系自身的稳定状况如何将直接影响*参与的状况。在一个社会动荡、*纷乱的*体系中，*参与是难以保证的。另一方面，*参与的水平、程度在一定意义取决于*体系是否提供了充分平等的参与的机会和途径。一个*体系的民主程度化愈高、为公民提供的*参与的机会和途径就愈多。
清王朝是一个高度集权的封建专制政体，这就决定了它不可能为民众提供平等的参与机会。在其统治摇摇欲坠的末期，迫于*改革的巨大压力，才勉强、缓慢地推出“新政”措施，以缓和日趋高涨的改革呼声。清末“新政”是一种外源性的被动改革，是清统治者极不情愿的。它虽以立宪民主为改革目标，但无论是在中央还是在地方，其民主推进范围力度是相当有限的。
一个社会的*文化状况对其*参与也有重要影响。*文化的形成一般与一个国家的历史传统密切关联。在构成*文化的要素中与*参与相关的因素有：公民的*功效感，对*体系的信赖感和支持程度，*责任感等。G ·阿尔蒙德和维巴在《公民文化：五国的*态度和民主》一书中，把*文化分为三种类型：地域型：个人对*体系的存在浑然不觉或只朦胧意识到一个中央权威的存在；依附型：成员对*体系施加的影响持积极或消极的评价，在行为上受政府影响，而不愿积极影响政府；参与型：成员对*体系有积极的参与取向，确信自己能够影响政府决策或领导者的行为〔8〕。晚清时期的*文化尚处于地域型到依附型之间。就一般民众而言地域型程度较高，而对于一般地方精英（乡绅）来说则多属于依附型*文化。民众在这两种*文化影响下，或者是不去参与或者消极被动参与，而且当时地方自治推行过程中，由于选举资格方面的限制，一般民众没有资格去参与。从这些方面来说，清末新政时期的地方*参与的水平是相当低下的。
三、结论
清末地方*参与发韧之前，封建专制统治中国达两千年之久。中国国民的*生活中既无民主又无自由，他们只能被动地接受专制制度的统治，没有机会和意识去关心*、参与*。*参与在专制统治制度下根本没有生存发展的机会。与世界上发达国家相比，中国由盛到衰，远远落后的事实在一定程度上即根源于此专制制度影响，造成了近代中国落后被动的局面。晚清时期的*参与，首次打破了封建专制制度的铁笼，民主观念和制度在中国大地上孕育和萌芽，为中国的*生活注入了活力因素，这是中国近代*发展的一个创举。
虽然当时*参与的基础、水平不发达，*参与的模式非常有限，但是以推行地方自治、建立地方代议机构为主而导致的地方*参与是在全国范围内开展的。当时在全国的绝大部分省份都选举产生了省级代议机关——谘议局，绝大部分省份也都为推行下级地方自治（府州县、乡镇两级）而付出过不少的努力，不论其成功程度如何，这种*行为的影响却是遍布于中国的基层，使得传统中国国民的地域——依附型的*文化心理受到第一次的震动。这是一种意识和观念上的冲击和影响。
清末时期，地方各级代议机构的成立仅仅是拘于形式，代议机关受行政机关的制约很大，虽然如此，但即使作为一种形式而存在，其影响作用也是不可否认的。民主的观念经过近代地方*参与实践的推动，更进一步地深入到中国国民观念当中，民主制度也成为中国*运行机制中不可或缺的，成为促使中国*发展的精神动力，因此，我们首先应对近中国的地方*参与持一肯定的态度。
正是因为清末地方*参与属于首创，所以其自身是很不完善的，存在着很多的问题与不足。
首先，清末的地方自治，是清政府在内外压力交困的形势下被迫启动的。实质上，清末新政所引发的地方*参与，只不过是统治者维持政权或获取政权的一种手段而已。亨延顿和纳尔逊在研究发展中国家的*参与得出结论认为：在一个社会中，*参与扮演的角色取决于其它变量和目标的重要性，取决于该社会的领导所采取的发展总战略。对于大多数精英来说，*参与至多是一种手段，而不是一种价值。在精英统治的社会中，*参与不是一个唯一目标，社会中还存在着其它目标，如民族独立、社会发展、巩固权力和取得权力等，精英们对这些目标的关注程度如何，将影响*参与的状况。〔1 〕对清末的统治者来说，*参与不是他们的主要目标，推行的地方自治只不过是为了缓和矛盾和应付日益高涨的民主呼声。从国家与社会的关系来看，国家权力对社会的控制具有一定限度的自主性和合法性。清末地方基层有保甲、乡约等基层组织。但国家权力大概只能推行到县一级，便难以继续，其中原因便是县以下的各级机构，大都为地方士绅（地方精英）所控制，地方士绅行使着地方政府的公共职能如维护治安、举办公益事业等。此种国家与社会关系的状况在稳定的环境下尚可维持。但到清末满清面临内外交困的压力的时候，其不适应性就表现出来。为了改变上述国家与社会关系中政府对于地方基层控制的无力状况，清统治者也顺应潮流，推行地方自治，但其目的却是要去寻求一种国家权力和基层社会的一种新型关系，将权力向地方延伸，而非真正推动地方自治。对民初的各路军阀来说，如何获得权力是他们的首选目标，推行民主制度和地方自治也不是其真心所愿，只不过是借以击败对手的手段。因此，地方自治被当作了手段，地方*参与成为*精英追求其他目标的意外结果或者是副产品。
第二，清末新政时期的地方自治尚属于精英*（地方士绅）的阶段。当时的中国社会，民众的智识水平还处于一种较低水平，他们对*参与知之甚少。更主要的原因在于，在清末各级地方代议机构选举产生的过程中，政府在财产、教育程度、性别等条件上对选举资格和被选举资格做了严格的限制，这样使得广大民众无法参与*，选举投票仅仅是地方士绅的事情。各级选举产生的议员也都是地方精英。这种地方精英的*参与，不仅仅是中国社会推行民主制度的一种必然结果，而且在大多数国家的*参与过程中，大都存在着这样一种精英*控制*参与的阶段。
第三、清末新政时期的地方*参与基本上是一种动员参与。动员参与是指参与者受外力策动而发生的影响政府决策的活动，是与自动参与相对而言的。这种*参与的模式是与当时中国的社会状况密切相联系的。社会经济的发展水平不仅影响着*参与的水平，而且也对*参与的模式产生影响。若从长时段的宏观考察来看，动员参与模式一般发生在社会经济发展水平较低的国家，而自动参与模式，则发生在某些发达国家。近代中国的地方*参是在外力（政府）的策动下而发生的，是一种典型的动员参与模式。
【参考文献】
〔1〕塞缪尔·亨廷顿.难以抉择：发展中国家的*参与〔M〕.北京：华夏出版社，1988.4，12—13，69，85，43—44.
〔2〕张玉法.清末民初的山东地方自治〔J〕.台北：中央研究院近代史研究所集刊〔C〕.
〔3〕钱端升等.民国*史第一编〔M〕.上海：商务印书馆， 1945.24.
〔4〕张朋园.近代地方*参与的萌芽—湖南省举例〔J〕.中国近现代史论集，第21编〔C〕.台北：台湾商务印书馆股份有限公司.
〔5〕乔·萨托利.民主新论〔M〕.冯克利译.北京：东方出版社， 1993.69.
〔6〕章开沅.比较中的审视：中国早期现代化研究〔M〕.杭州：浙江人民出版社，1993.225—227，215，425，552，228.
〔7〕吉尔伯特·罗兹曼.中国的现代化〔M〕.南京：江苏人民出版社，1995.246.
〔8〕G·阿尔蒙德等.公民文化：五国的*态度和民主〔M〕. 北京：华夏出版社，1989.
【资料来源：《东岳论丛》2000年第2期】
