发生在清朝末年关于中央国家机关和地方机构设置以及官员任用、管理等制度的一系列改革，亦即官制改革，虽然过去了至少八十多年，但由于它是我国封建社会临近结束时的较长时间和较大范围的社会动态，在近代史上刻下了深深的迹印，其经验和教训对我们今天的改革仍具有一定的启示作用，因而有必要对它认真地进行研究。
一
清末官制改革的明确提出和进行，实际上从十九世纪五十年代中期开始。1854至1898年这一时期可作为清末官制改革的“序幕”阶段。这一阶段的官制变化主要有：
1、皇权以及中央政府机构的变化：（《马克思恩格斯选集》第二卷2页。)自古以来至高无上的皇权破天荒地受制于列强并开始解体。皇权受制的显著标志是鸦片战争后《南京条约》等条约的签定与实施以及洋人任华官（如1858年洋人直接担任正、副税务司）直接参政；皇权开始解体的标志是人民起义连绵不断，相当部份督抚集兵、财、政权于一身，大官僚、大地主肆意兼并土地与工厂，而皇帝无可奈何。对此，马克思早在一百多年前就看到了，“英国的大炮破坏了中国皇帝的权威，迫使天朝帝国与地上的世界接触。……当这种隔绝状态在英国的势力之下被暴力所打败的时候，接踵而来的必然是解体的过程。正如小心保存在密封棺材里的木乃伊一接触新鲜空气必然要解体一样。”（《马克思恩格斯选集》第二卷2页。)“随着鸦片日益成为中国人的统治者，皇权及其周围墨守成规的大官们也就日益丧失自己的权力。”（《马克思恩格斯选集》第二卷3页。)增设和重用一些中央机构：鸦片战争结束后不久设立“五口通商大臣”；1854年成立“上海江海关”；1860年设“抚夷局”，1861年初改设为“总理各国事务衙门”；1861底设“南北洋通商大臣”；1862年左右又设“总税务司”；1862年设“同文馆”。2、相当部份地方政权重新组建，军事色彩浓厚。由于太平天国以迅雷不及掩耳之势冲垮了南方和东南各省的地方统治政权及其支柱军队，这些地方的一系列官制曾土崩瓦解。以湘、淮军以及南方和东南各省勇丁为主力的清军镇压了太平天国运动之后，依靠本身的军事实力恢复了各地方政权并实际掌握其权力。其后随着，练军的兴办，湘、淮军在战争期间形成的一套军事色彩极浓的地方官制便很快扩展到全国，使战后的地方官制形成了三个特点：一是兵饷合一，二是军政合一，三是人权与军政财权合一。
3、官员任用制度跳出“唯科举”的单一轨道。一大批并未参加和通过科举考试但却在镇压太平天国战争中立下“战功”的军人被任用作各级政府官员。
这一阶段的官制改革并未作为正式口号和*方针而提出来，只是在国外列强压力和国内太平天国运动等客观因素的促进下，官制实际发生了变化，这种变化已经具有官制改革的内容和意义；这一阶段中、后期，官制基本没有变化，但后期的*维新运动，是官制改革的舆论高潮。
第二阶段，从1900年到1906年，官制改革先在“变通*，以图自强”的名义下被正式提出来，后作为政令明确宣布和施行。
在这一阶段里，中央政府方面的改革范围较大，速度较快。主要表现在：（《马克思恩格斯选集》第二卷2页。)1901年7月改总理各国事务衙门为外务部，班列各部之首；（《马克思恩格斯选集》第二卷3页。)1901年4月设立督办政务处（1906年改为会议政务处，该处下设官制股、学校股、财政股等）；（《康南海官制议》。)撤销詹事府、通政司，把太常寺、光禄寺、鸿胪寺合为礼部，将太仆寺合到陆军部；（《康有为政论集》。)1902年后相继设立考察*馆（后改为宪政编查馆）、商部、巡警部、学部、资政院、法制院、财政处（1906年并入度支部）、练兵处、税务处等。
地方官制方面的改革虽然动作不大，但效果还是有的，一是裁撤广东、湖北、云南三省督抚同城的巡抚，与其它各省城只驻总督或巡抚划一起来；同时，裁撒东河总督，划东河归所在的山东省。二是在省一级设与中央大致对应的机构，如审判厅、劝业道等。三是拟定了县级基层吏治制度方案，该方案把县级吏治组织机构分为两大系统：县政府内应有的组织机构及人员和随同知县赴任的人员。
选官制度方面的改革步子迈得较大。1901年推行学校教育，各省遍设高等学堂、两级师范学堂及中小学；在此基础上，1905年正式废除科举制度；取消进士、举人等名目，改为学堂出身，并授与实职。这一阶段的特点有二个，是官制改革被作为政府的*措施冠之以正式名称而提了出来，并切实动作；二是官制改革的大多数内容实际是“百日维新”时提出而当时被彻底否定的属于前几年改革和维新思想大潮的实际操作；三是改革主要在中央以及省一级进行。
第三阶段，1907年至1911年。这一阶段的改革主要围绕“立宪”进行。（《马克思恩格斯选集》第二卷2页。)1907年将考查*馆改为宪政编查馆，作为实行宪政的枢纽。（《马克思恩格斯选集》第二卷3页。)1907年在中央设资政院，作为反映民意的机构并拟作为将来成立上、下院的基础；随后在各省设咨议局。（《康南海官制议》。)1911年5月，正式成立责任内阁（含一厅四局），宣布实行仿英日等国的君主立宪制；同时撤销军机处等部门。（《康有为政论集》。)设弼德院，作为皇帝亲临顾问国务的机构。（《康南海官制议》。)改革咨处为军咨府，礼部为典礼院，盐政处为盐政院。（《康南海官制议》。)以精减机构裁减吏役和扩大知县权力为突破口，进行县级官制改革，在州县设警务长、视学员、劝业员、典狱员、主计员各一人。（《康南海官制议》。)进一步实行从各级学堂选用官员的制度。这一阶段官制改革的特点是满汉矛盾深深浸透到改革之中；改革阵营中分出了一批革命派。
二
清末官制改革在当时是必要的，这种必要性是由当时官制的现状决定的。1840年以后，帝国主义轰开了千余年来紧紧关闭着的中华国门，中国社会逐渐半殖民地半封建化，并在“两半”的泥潭里越陷越深。这就使传统的封建专制*体制受到了国内外各种*思潮和*力量的不断冲击，使之越来越暴露出其落后性、腐朽性和反动性。这一客观现实，先后被一些思想敏锐的中国知识分子，一部份中国官僚统治者乃至某些洋人所不同程度地认识到了。这里，不妨用那个时代进步的思想家康有为对当时*体制（主要由官制体现）的解剖，来看清末官制的百弊丛生。
1、中央政府机构设置不合理，功能不全，人员冗繁。“今中国之所以为治，不过如各国之治其属地，求镇乱理财而己，则不爱国何其甚也。……在政府百司之役，其为国民之职者，仅户刑二部”。（《康南海官制议》。)即中央政府的任务、职责实际上只包括两个方面：镇压反叛和管理财政，至于其它经济、社会事务所要求的内容则根本不在考虑之列，当时中央政府中真正与国计民生关系密切的只是户部和刑部；而且，即使是这样残缺不全的中央政府也还不能够发挥其应有的作用，功能萎缩，造成很多社会事务的无政府状况。在官员作用上，忙闲不均，互相推诿。“若京官则自怄恒、台谏之外，皆为闲散；各部则自掌印主稿以外，徒廪縻禄”。（《康有为政论集》。)“握枢密之任者，惟军机处数人。外此，则诸部只见纸册，千官皆同闲人”。（《康南海官制议》。)大批冗闲人员的存在，必然导致行政效率低下，甚至造成无人负责（或决策和执行错误）的局面，到头来谁也不认账：“民睹国政之不善则叹惜痛恨曰：‘此地方官之不善也’。外而守令，内则诸曹，睹国政之不善，国体之削弱，则又叹惜痛恨曰：‘此大官之不善，也，吾辈小臣不得与焉’。若京卿司道近于大官矣，则又叹惜痛恨国政之不善，国体之削弱曰：公卿督抚之责任也，吾辈闲曹何与焉。其与学士尚书侍郎督抚睹国政之不善，国体之削弱，亦痛心蹙额叹惜痛恨曰：此枢臣之责任也，吾辈随班何与焉。……乃以四万万人之大国，无一人有国家之责任者，所这国无人焉，乌得不弱危削亡哉？”（《康南海官制议》。)
2、地方权力层次和范围划分不当，隔层多，制级广：“县上有府，府上有道，道上有司，司上有督抚，凡五等。”（《康南海官制议》。)这五等中，除县级政权外，其余皆不达百姓，而除省级政权以外，其余又不能达于中央；省级又集权于督抚。这势必：“官不上达，则权轻而政不行；层级之冗官太多，则增阻遏之害；逮下之事官太少，则不能周利害之微”。（《康南海官制议》。)，“夫中国之大病，首在壅塞，……以千里之地，而惟督抚一、二人仅通章奏，以百僚士庶之众，而惟枢轴三五人日见天颜。然且堂廉回隔，大臣畏谨而不敢尽言，州县专城，小民冤抑而未由呼吁。故君与臣隔绝，官与民隔绝，大臣小臣又相隔绝，如浮屠百级，级级难通，广厦之间，重重并隔。“（《康有为政论集》。)如此这般，权力作用当然”聋哑跛躄故也，此犹一夫而授田万顷，必不耕矣。”（《康南海官制议》。)
3、官员选用方式陈旧，官员素质差。（《马克思恩格斯选集》第二卷2页。)“以级尊卑任官”，以“族任官”。即扬满抑汉的中央政府“官缺制”和地方各级官员的“捐纳制”。致使大批德才皆无之人为官一世，“国未尝资其少益也，而害若丘山”。（《康南海官制议》。)（《马克思恩格斯选集》第二卷3页。)督抚和大臣（包括西太后）的绝大部份是老朽昏庸、因循守旧的人：“十九皆耄庸昏愦。一人卧治于上，则百吏木偶于下，千里荒芜，亿兆闭锁，以治兵则不足御侮，以理财则不能下逮，更何有于民？”（《康南海官制议》。)“军机督抚二十余人久历大位而不暇向学，不知中国之旧学，更不识欧美之新法，加以累资乃至，耄老而荒，而以坐杂之大政乘疲敝之精神，故望案牍而心悖，见陈书而生畏，望才士而生谢，闻立事而先疑，安于丛脞而畏于率作，实不得已也。而国家又兼差任之。以一七、八十老人而柄国家大政之数职，内政、外交、理财、整兵皆归其手，且不暇给，神不及经，即使忠贤，亦惟有糊涂败覆■而已。”（《康南海官制议》。)
总之，在康有为以及他那个时代的进步思想家看来，当时的清朝*体制如同一条千疮百孔的破船，正在国际海洋里摇摇晃晃，甸甸下沉。只有进行改革，它才可能免遭灭顶之灾，重新扬起风帆。用今天的眼光去审视，这个结论也是恰如其分的。
三
纵观全貌，清末官制改革融一定的进步性和较大的局限性为一体，其经验和教训都是深刻的。
其进步意义主要有：（《马克思恩格斯选集》第二卷2页。)敢于自我否定的时务精神。中国的封建*是世界上最长久最完善的封建*，它曾经有力地促进了生产力的发展，使中国成为世界上最强盛的国家之一，因此，鸦片战争以前的统治集团，由于闭关自守而很难看到自己有什么不足，总认为中国的*就是天底下最好的*，官制制度作为*的主要内涵之一，当然不存在什么落后或不妥。这种妄自尊大的意识一夜之间便被近代西方文明摔得粉碎。在残酷的现实面前，统治集团毕竟纾贵降尊地屈从了，并且在这种屈从中产生奋进的意识，先后提出：“师夷之长技以治夷”、“变通*、改革官制”等方针，实行了一定规模和一定层次的官制改革，客观地否定自己，粗识时务。尽管当时统治集团的改革观是在国际国内客观环境的逼迫下不得已而为之，十分勉强但比起顽固不化、至死不悟的态度来，显然进步一些，可取一些。同时，尽管当时清朝统治集团改革官制的主要目的是为了维护自己的统治，但这种通过改革自身统治体系来达到有效统治的做法，毕竟比一味对被统治者施行残暴好一些。（《马克思恩格斯选集》第二卷3页。)中央和地方机构的调整变化一方面扩大和完善了国家的职能，缩短了在国家职能方面中国同世界先进国家的差距；另一方面为后来中央和地方机构的设置提供了一定的借鉴依据。我们知道，国家有对内对外两个职能，对内职能又有阶级统治和社会管理两个方面。清末官制改革前的封建王朝，往往对内职能凸显而对外职能隐匿；对内职能又往往是阶级统治职能突出而社会管理职能不足。清末官制改革通过设立海关、总理各国事务衙门，以及后来改总理衙门为外务部，班到各部之首等措施，实际上正式确立并逐步加强了国家的对外职能；通过设立商部、学部、盐政处（院）、实业司、铁路局、矿务局等中央一、二级机构和撤销军机处、詹事府等中央机构，加强了国家的社会管理职能，尤其是经济和文化管理的职能。职能扩大和完善后的国家，政府实际上已对社会的经济、文化、福利以及国际地位等负起责任，或者说不得不认真考虑这些问题，使政府成为融合了近代社会特色的半殖民地半封建性质的国家代表，而不再是仅仅为封建帝王服务的一家一姓的朝廷。同时，当时中央政府在不断改革的过程中不断吸收我国古代官制的一些优良传统和外国的先进经验，使其机构的组合万式、名称、作用等日趋合理，为后来的国民政府、蒋介石政权乃至新中国的中央人民政府，都提供了某些借鉴模式，如外务部（外交部），学部（教育部），等等。（《康南海官制议》。)选官制度方面废除捐纳制度，尤其是废除科举制度更是具有历史意义的事件。通过捐纳钱粮以得官的捐纳制度，尽管其腐朽性显而易见，但在清代，其市场也不小，废除它是需要魄力的；至于科举制度，尽管它从根本上来说有碍新的社会条件下人性的发挥和社会、经济的发展，但不乏合理的成份，且在中国沿用了一千多年，要废除它也非很大的勇气和非常的能力不可，官制改革做到了，值得充分背定。
清末官制改革较大的局限性主要表现在只改其表而未融及其里。拿中央机构改革来说，虽然通过改革调整、扩大和完善了国家职能，削弱了部份专制皇权，动摇了皇权的私有性，但皇权最终仍然高高在上（虽然准备接受宪法的制约），并没有形成有效的制约机制，封建专制仍是中央政府的一个特点。而且，中央政府机构的改革虽然变动或增加了职能，但实际掌握这些机构的并不都是赞成和主张改革的具有新思想的进步人士，仍然主要是皇族。这就在一定程度上形成新瓶旧酒，严重地损害了改革的形象和作用，挫伤了改革者和支持者的积极性，使官制改革始终没有形成举国上下一致的强劲之势。再拿选官制度的改革来说，虽然最终废除了科举取士制度而实行了我们今天仍部份沿用的学堂教育选才制度，但并未建立起一套顺应时代发展的官员选拔制度，尤其是在*思想上，仍然把封建主义的内容放在首位，仍然把是否忠诚封建君主作为官员任用选拔的主要标准，丢掉了是否能为国家和人民作出贡献这个最根本最急迫的选择条件，使相当一部份官员一开始就是玩弄权术的土豪劣坤，或者原本虽不是土豪劣坤但任官后由于官员管理制度的严重缺陷而衍变为封建官僚。因此，从根本上说来清末选官制度的改革虽然作出了不可抹灭的势力，但尚未完全走出封建主义的泥潭。
清末官制改革之所以融一定的进步性和较大的局限性为一体，从根本上说不值得背定，第一，是改革的性质使然。从现有史料分析，清末官制改革尽管包含着大量振兴国家、拯救民族的因素，但实质上还是清朝统治集团在国内外反对势力（主要是太平天国革命和帝国主义的多次侵略对其统治地位的强大冲击下，为维护自己的统治地位而进行的，只属于方式、方法范畴的统治术改革，不是根本统治制度的变革。而当时中国社会的*思想秩序、经济秩序和文化秩序等都发生了前所末有的新变化，逐渐显露出社会形态发生转变的趋势和端倪，旧的*体制作为旧的上层建筑的重要组成部份，从根本上说来已经失去了存在的理由。此时*改革的根本目的应当是彻底否定旧的*体制，促进社会形态的转变。清末官制改革没有看准这个目的，或者说未达这个层次，功亏一篑，事倍功半。这就是我们今天应当吸取的第一个经验教训，它告诉我们：改革必须看准目的。
第二、是改革阵营和改革者本身的素质决定的。清末官制的改革阵营主要由三部份人组成。一是国内具有进步思想的中层人物，主要是受近代西方资本主义思想影响的知识分子。他们从被人家强行打开的门中看到了我们远远不及的文明，渴望国家和民族迅速强盛、兴旺，是改革舆论的制造者和兴潮者。由于他们受的教育主要还是封建主义的，思想领域在涌进大量西方资产阶级意识的同时，仍不断繁殖封建余孽，从而使他们在制造改革舆论的时候不可能提出彻底反封建的纲领。二是国外帝国主义势力，他们既是清末官制改革的煽动者和支持者，又是干预者。他们出于自己利益的考虑，狡猾地认识到中国传统的封建统治不利于他们奴役中国人民和掠夺中国的财富，中国完全资本主义化也不能达其目的。于是，他们一方面强迫中国统治集团接受资本主义的一些统治思想和统治方法，另方面又允许和支持中国统治集团实施一定程度的封建专制统治，使中国*一步步半殖民地半封建化。这种强大的外界左右力，由于以强权（经济的和军事的）为基础，一直牢牢地牵制着清末官制改革。三是统治集团中的开明人士、他们是官制改革的实际决策者和执行者，有着一定的热血心肠，但阶级本性决定了他们不可能彻底否定自己的统治利益，身边强大的保守势力也不容许他们把改革的步子迈得太大和太快，只能做些补直罅漏的动作。鲁迅指出：“旧社会的根抵原是非常坚固的，新运动非有更大的力不能动摇它什么。”（《鲁迅对作家联盟的意见》。)上述三种改革力量没有被新思想完全武装，又没有得到广大人民群众的支持和参与，怎么能形成“新运动”中“更大的力”呢？这就告诉我们：改革必须拥有在先进思想武装指导和凝聚之下的有广大人民群众参与的强大阵营。
第三，是改革的时机所致。官制改革的第一步迈在1860年前后，时值鸦片战争失败后不久。应当说，这个时机的客观给予是不错的。可惜才出门就鸣金收兵，只设立了一两个机构就集中精力去搞洋务运动，且一去就是二十多年。于是，清末官制改革错过了国内形势基本稳定的第一个良机。洋务运动被甲午中日战争的惨败在军事上否定之后，要求改革*的呼声再度高涨，“百日维新”时期达到空前程度，本当大举动作。然而直到镇压维新运动两年后，在人心散、将士损的情况下才敲起改革锣鼓，又一次痛失良机。这就告诉我们：改革必须切实把握时机，时机也是成败之杠杆。
第四、与改革的参考物有关。清末官制改革的参考物主要是我国古代传统的*体制和近代西方的物质文明，所谓“托古改制”、“中学为体、西学为用”，这两个参考物是极不协调的，一个属于上层建筑范畴。另一个属于经济基础范畴它们同时作用于官制改革点，且身上带着两种不同的社会形态所留下的深深烙印，显然矛盾重重。官制改革后期虽然把近代西方的*体制形式引了一些进来，其内容的实质或者说于中国真正有用的“金子”，却被搁在一旁不屑一顾。这个悲剧，连孙中山也未能幸免：“我们现在要学欧洲，是要学中国没有的东西。中国没有的东西是科学，不是*哲学。至于讲到*哲学的真谛，欧洲人还要求之于中国。”（《孙中山选集》下卷636页。)殊不知，那时的西方人已经在借鉴中国古代*哲学的基础上，创造了更为先进的近代*哲学以及在它指导下的*体制。这种*哲学和*体制，恰恰是当时促进生产力发展，使国家富强，民族兴旺的重要因素，是中国当时应当“师”的“长技”之一。这就告诉我们：改革必须主要选择古今中外现成东西中的原理、机制作为参考物，而不应仅仅选择其形式或外表。第五、与改革的方式有关。清末官制改革的方式总的来说是单一的。其总的战略方式不是囿于改革客体的要求而改革，又超越改革客体的要求去改革，而始终是被动地进行；其运动方式始终是自上而下；其着力方式仅仅是维新，而非除旧与维新并举、如同梁启超所总结的：“凡改革之事，必除旧与布新，两者之用力相等，然后可有效也，苟不务除旧而言布新，其势必将旧政之积弊，悉移而纳于新政之中，而新政反增其害矣”（《戊戍变法》（中国近代史资料丛刊）第一册273页。)这就告诉我们：改革必须施行多样化的方式。
总之，清末官制改革是中国历史上离今天最近的一次较大规模的*体制改革，蕴藏着许多我们这一代人所需要的琼浆。
【资料来源：《贵州民族学院学报：社科版》1992年第2期】
