职业官僚刍议
□大涛
何谓“职业官僚”？
法国批判现实主义文学大师巴尔扎克在其小说，亦可看作是关于官僚制特点的论文《公务员》(1836)中是这样描述“官僚”的——“自1789年以来，官僚制这个由侏儒挥舞巨大权力的体系来到了世间，或许拿破仑曾一度遏制了其影响，因为一切事务、一切人都须听命于它。然而，在一个带着对庸才的天然好感以及对一目了然的陈述与报告尤为偏爱的宪政政府之下，在一个事事过问、处处插手，简言之就像个老板娘的政府之下，官僚制确实被组织起来了。”
从职业官僚现象产生以来，东西方众多学者哲人曾对其做出过深刻的分析。按照马克斯.韦伯(Max Weber)的理论，官僚式行政职员具有如下决定性特征：有人格自由，仅仅服从于其官位的非人格性职责；官位有明确的等级体制；对官位的职能有明确的规定；在契约的基础上任命官员；对官员的选任以专业资格为条件，如有经过考试获得的证书则更为理想；他们领取货币工资，并一般有退休津贴，其工资依其在等级制中的地位高下划分，官员有权随时离职，在特殊情况下也可以被解职；官员的职位是其惟一的或最主要的职业；存在晋升阶梯，升迁可以凭年资，也可以凭功绩，这些当然都得依赖于主管人员的评判；官员不得非正当地占用因其职位而控制的资源；官员服从于统一的控制与纪律制度。这10个特征构成了众所周知的马克斯.韦伯理想中纯粹的或最理性的职业官僚类型，韦伯把这种行政职员称为“职业官僚”，这一概念基础对后世影响极为深远。
十九世纪德国经济社会史学者薛莫勒(Gustav Schmoller)的“职业官僚”理念是：一个可以终身领薪的专业化官员职业，有明确固定的录用升迁阶梯，官员地位、权利和职责由发达的行政法典加以详细规范，有地位与薪金的等级制等。英国历史学家穆尔(Samsay Muir)在其所著的《官僚制在英国》(1910) 一文中把官僚制概括为“由专业化行政官员行使权力”。十九世纪英国著名学者密尔(Gohn Stuart Mill)在《论代议制政府》中指出：政府的工作处于“专业统治者”手中，这就是官僚制的本质与意义。列宁在《国家与革命》一书中强调，与人民分离并高踞于人民之上的特权分子——那原是官僚制的本质所在!
一言以蔽之，职业官僚的特征就是终身化、职业化、等级化和特权化。如果据此为标准来判定职业官僚现象存在与否，那么，可以说无论是东方的科举制，还是英美等国的西方文官制，概莫能外。
职业官僚制度是某一社会发展阶段政治需要的产物
职业官僚以其专业化行政服务，在各个时期中完成了伟大的甚至是无可比拟的成就，即使在它尚未达到无与抗衡的权威地位的地方，它已经成为现代政治生活中不可或缺的要素。正如德国学者戈雷斯(Johan Gorres)在《欧洲与革命》(1821)一书中指出的那样，行政技术填补了统治者与被统治者之间因缺乏信任而造成的断裂，遂成为国家之所必需。
纵观世界发展史，官僚制几乎存在于任何国家的某一阶段，它是维护阶级社会国家利益的一种必然抉择。同时，职业官僚并不是恒久不变的现象，它只是一种阶段性产物。按照薛莫勒的理论，官员的产生与发展历程可划分为四个阶段——
第一阶段，即在原始社群中，人们无法分辨出官职与其它角色的真正分化。如我国的春秋时期，有些诸侯国仍保留着一些原始民主习惯，遇到重大事情，即召集族人集体讨论决定，没有专职官员与平民百姓的严格区别。
第二、第三阶段在时间上是相互重叠的两个阶段：其一，以世袭方式据有行政官职；其二，官职的任期很短，并通过抽签选举补充人选。前者是封建社会特征，如我国西周、春秋宗法时代，官吏的产生源自以领主封建制为基石的世卿世禄世官制度，子承父业，世世相承；后者则盛行于古希腊和古罗马。据罗伟尔(A.L.Lowell)所著《公共意见与平民政治》记载，欧洲最早出现的国家是希腊的奴隶制国家。在雅典，是由10个部落选出的500名议员所组成的协议会来统治，它服从于每一个公民都有出席权与投票权的民会的决议，担任官职的权利扩展到除无产劳动者以外的一切国民。罗马由建国到以后开疆拓土的千余年蹉跎岁月中，其政治生命几乎一半时间是受共和国统治，罗马共和国的官吏任期只有1年，且从不连任。无论是封建世袭，还是选举产生的“短期”官员，它们都依赖于占统治地位的有产贵族，这些“有产贵族”有理由被视为是当时历史条件下“先进生产力的代表”。
第四阶段，亦即最后一个阶段中，官员的产生渠道被终身专业文官的录用晋升阶梯制度所取代。不仅是著名的西方文官制度，且论我国从西周的世卿世禄、秦朝的以功授爵、两汉的士门望族、魏晋的九品中正制，到经隋唐开其端绪、明清达到鼎盛的科举制，皆是以专业化、终身化、职业化、特权化为主要特征的秩级官制。
职业官僚在历史上确曾扮演过进步的角色。中国的职业官僚体系出现得较早，长期被视为中国社会与“蛮夷”相比堪称自豪的一个显著政治标志。自二十世纪初以来，西方各国率先进行了治道变革，作为政治制度重要组成部分的职业官僚体制亦发生了实质性的变化。同样，我国的公务员制度也在不断改革与完善中，逐渐探索着新型的人事管理模式。然而客观地看，职业官僚的特征及其衍生危害俨然与中国封建官僚政治观念同样悠久，像斩了头随即又新生起来的九头蛇似的怪物，许久以来就以其不绝的复活而在人们心目中特别是在官僚意念上，显出其似乎不可能被除恶务尽的顽强韧性。
职业官僚制度之于社会的衍生危害
以人治代替法治。 中国两千余年的一部官僚政治史，洋洋洒洒无奇不有，官僚政治基本上没有多少法治可言，更多的是依靠人治及形形色色的宗法思想来维系高压统治：在经济上从门阀(变相的贵族)制到庄园制，从自由经济到官僚买办资本皆能搭配；在政治上从西方议会制到法西斯主义亦可信手拈来；在思想体系方面，儒道法兼容并蓄，甚至三民主义和帝制都可以熔为一炉。官僚体制的政治亲和力如魔术般神奇，即使当封建官僚政治退出历史舞台后，其残渣余孽仍很活跃，坚决地寄居于新宿主之体内深处。即使在我国大力弘扬社会主义民主、不断加强社会主义法制的今天，只要是依赖人治的地方，官僚政治因素或官僚主义都可随时乘虚而入，酿成顽病之灶。
官僚主义作风阻碍社会效率。 僵硬、刻板、讲形式、打官腔，遇事但求形式上能够交代，一味被动应付，一味把责任向上或向下推诿，诸如此类，都是官僚主义的“神功”，更是为公民所切齿痛恨的职业官僚嘴脸，此等作风在任何设官而治的社会中都不难得见。英国政治学权威拉斯基教授(Prof.laski)曾作过这样的概括：“官僚政治一语，通常是应用在政府权力全部把握于官僚手中，且官僚有权侵夺普通公民自由的那种政治制度上。那种政治制度惯把行政当作例行公事处理，谈不到主动，遇事拖延不决，不重实验。”蒙塔格(F.C.Montague)在《个人的界限》(1884)一书中谈到，(欧洲)大陆的雇员官僚制常常演变成统治的官僚制，它僵硬刻板、热衷权力，官员是例行公事的奴隶，使人们习惯于沉重的税收与家长式的对待。官僚主义作风，不仅是一种为公民所仇视的专业官员行为和态度，更重要的是，由于官僚体制下各级官员只须对最高统治者负责以及下级官员只须层层对上级官员负责，却不是对人民负责，如此，公权被官僚政治把持，官员有侵夺普通公民自由的权力空间，较易把行政措施异化为图谋私利的良机。密尔在《论自由》中尖锐地指出，现代公共官员已表现得像个家长式的贵族，公众可以发言，然而他们却决定着什么时候听、听谁的、带着几分注意力去听，当职业官僚队伍日益庞大的时候，这种弊端就更显突出。波兰律师奥兹斯基(Josef Olszewski)在1904年特别强调：“官僚制其间中级官员的大量出现，意味着权威散落在品级较低的官吏手中，中级官员埋头于繁文琐务，一心一意地使事情变得分外复杂，并压抑其他人的创造性。”官僚制的支配地位凭借的是垄断信息、掩饰真相并阻碍雄心勃勃官员之间的竞争。显然，这一切并非是现代人所向往的。如果再由非专业官员领导社会各个领域的专业人士，即外行领导内行的制度添加于“大政府、小社会”的背景下，很难想像社会效率会有多高。
（全文11940字）
（来源 http://blog.sina.com.cn/hugestormtemple 或“大涛堂”）
