"费改税"是关于我国现阶段所面临的某些税费改革任务的一个约定俗成的称呼,其对应的问题实际上比较广泛,并不仅限于如何把一部分收费改为税收。本文对这些相关问题及对策思路试作概略的梳理。
一、转轨时期收费膨胀的形成原因
我国的"预算外资金"来源已久,但预算外和"制度外"收费的大膨胀,却是80年代以来出现的现象,有其复杂的形成原因。概略分析和总结起来,主要可归纳如下几个方面:
1中国经济基础薄弱,"文革"后欠账累累,百业待兴,需要政府筹措大量资金去促进经济发展和社会进步。我国是一个发展中国家,改革之前50-70年代的几次折腾又几乎丢掉了近20年的发展时光。因此,中国政府在1978年启动经济发展和社会进步时,面临的欠账绝不仅仅是市场商品供给不足的问题,还包括国民经济结构严重失调,基础设施严重不足,科技落后,人力资源素质低下,干部、知识分子等需"落实政策"的历史遗留问题,城镇居民生活环境恶劣、人口与资源矛盾尖锐等方面问题。这是一个千疮百孔、"积重难返"的摊子,无法拆东墙补西墙,只能全面补救、全面改造。而这种全面性策略所需要的资金远大于一般非平衡性策略所需资金。由于中国以前并没有经济的市场化根底,民间资本积累极度匮乏,政府只得承担起筹集资金的职责,而预算内的筹资又不可能骤然扩张以应付时不我待的资金需求。在这种背景条件下,各级政府必然要走多渠道筹资道路。
2分权式改革连带出了事权财权化意识,激活了原先受压抑的局部利益,中央各部门和地方各级政府机构总是试图通过多渠道筹资来落实自己扩展了的事权。中央政府在向地方、部门分散事权的同时,相应大大降低了自己的资金分配能力。一方面,由于预算内称之为收入上解或支出补助的转移支付存在较严重的非客观性而苦乐不均、鞭打快牛",因而地方政府就不再把更多的希望寄托在预算内资金的转移支付上,而是走"自力更生"的道路,扩张预算外资金和非预算外资金,走非规范之路来落实资金以履行职能(职能合理与否姑且不论)。另一方面,由于各部门并不愿仅通过政策的制定、调整来树立自己的威望,而是希望利用实实在在的资金分配权来强化自己的地位。因此,各部门的预算外资金和非预算外资金也快速膨胀。事权自然演变为财权,财权反过来又支持事权扩大。
3各级政府间彼此猜疑戒备,尽可能扩大不纳入体制约束的资金。转轨时期,我国先后进行过四次较大的财政体制改革(1980年、1985年、1988年和1994年),每次改革的目的都包括规范政府间财政资金分配原则并强化各级政府的协调。应当看到,改革效应是递增的,初始目的的实现程度逐步加深,但也必须承认,各级政府间的彼此戒备、躲闪和算计从未消除。在确定政府间财力分配时,决策中往往是上级说了算,下级只能提建议,并没有实际决策权能。这样,下级政府干脆就把资金划到预算外乃至制度外。正是因为政府之间的资金分配尚未走入法治化和客观、公正、合理的道路,各级政府才可能通过扩张收费之类预算外收入和非预算收入来不断加大自己的可支配财力。当然,这种情况在经历了1994年比较彻底、具有突破性的财税改革之后,已有所改变。
4"正税"的税源流失较严重,导致预算内资金增长乏力,迫使各级政府通过非规范之策筹措预算外、体制外资金。十余年间,我国的名义税率始终远远高于实际税率,各种纳税主体都在通过多种办法规避税收,税收征管机构依法治税水平和努力程度也低于合理标准,因而偷漏税和越权、滥行减免税普遍存在,预算内收入难以随经济发展同步增长。这也使各部门、各地方政府倾向于通过收费和自主政策来筹措所需资金去缓解收支矛盾。
5政府系统各部门、各权利环节在本位利益驱动下,通过扩张可供他们掌握支配的预算外收入和非预算收入,来寻求其福利最大化。在市场经济大潮冲击下,公职人员工资收入不仅很快变得不再令人羡慕,而且与企业、经商单位中非公职人员收入水平的差距显著扩大,刺激政府系统及财政供养的事业单位几度出现"创收"高潮,这些政府系统的创收,一部分归入预算外,另外相当可观的一部分,则归入"制度外"。
6在我国经济管理体制、市场和技术条件发生较大变化情况下,必然会发生某些公共产品向"半公共产品"乃至私人产品的转移,因而使公共产品边界模糊漂移,带来公共服务与商业性服务边界相应模糊漂移,不同性质的收费鱼龙混杂,使原来就具有扩张非规范收入动机的各利益主体,更借势巧立名目增加收费。因此,在上述诸多因素综合作用下,从总体上看,我国改革开放以来经济转轨过程的一定阶段上,"收费"的膨胀具有必然性。客观地考察,前些年收费膨胀的效应也具有两重性:一方面,对于整个政府系统实施经济社会发展战略和履行优化基础结构、公共服务、社区建设等职能,提供了重要的财力来源;另一方面,也为政府行为的非规范和随意性,提供了物质条件,并以地方、部门各权力环节财力分配的各行其是,裂解了统一的政府权威,影响和阻碍中央政府全局性政策意图的贯彻和宏观调控的有效施行,降低了政府资金的使用效益,加大企业、个人负担,同时也为腐败行为的滋长提供了土壤。
随着我国经济、社会的发展和改革的深化,上述负面效应变得越来越明显,越来越成为"两个转变"的障碍因素。所以,我们必须积极寻求以"费改税"为重要内容的下一轮税费改革的可行之路。
汽油又涨价了!
简单点讲就是又欺诈老百姓了