2015年，辽宁省开始大规模棚户区改造的探索与实践
在世界城市发展史上，在城市化进程中，无论是发达国家，还是发展中国家，如何解决低收入群体住区问题，都是一个棘手问题。据联合国人居署报告显示：2010年世界贫民住区人口已达8.276亿人，接近全球城市人口的四分之一。尽管各国政府采取了许多措施，仍然没有得到有效解决。
辽宁是新中国工业的摇篮，曾为我国建成独立、完整的工业体系，为国家的改革开放和现代化建设作出过历史的贡献。但是，随着资源的枯竭和体制的转轨，大量职工下岗失业，数百万工矿企业职工长期生活在棚户区中。据调查统计，到2004年底，全省有近160万人居住在棚户区，其中120万人生活在5万平方米以上连片棚户区，有40多万人居住在5万平方米以下的连片棚户区。这些棚户区主要集中在抚顺、本溪、阜新、朝阳北票等煤炭产区，总面积达632万平方米，大部分是上个世纪五十年代初期建成的临时简易房。房屋陈旧、阴暗潮湿，部分墙体开裂，多数地基下沉，有的八九百人合用一个厕所。在寒冷的冬天，晚上睡觉要穿棉大衣，戴棉帽。夏天外面下大雨，屋内下小雨，要披着雨衣睡觉。“上水难、下水难、行路难、如厕难、取暖难、就业难、洗澡难、娶亲难”是棚户区居民生活的真实写照。
据有关部门统计：棚户区里，70%是下岗失业人员，50%是城市低保人员。随着房价的不断攀高，棚户区里广大低收入家庭依靠自身能力改善住房条件的希望越来越渺茫，导致一些人对改革开放产生了怀疑，对坚持走中国特色社会主义道路产生了动摇。如果这些问题不及时解决，势必会进一步拉大贫富差距，激化社会矛盾，影响社会的稳定，动摇党的执政基础。
牢固树立立党为公执政为民理念，让改革开放的成果最大限度地惠及广大群众，大手笔、大决策，打响棚改工程攻坚战
辽宁省委、省政府一直关心棚户区的群众，改革开放以来，在党中央、国务院的关怀和支持下，辽宁从1987年开始连续对棚户区进行改造。但由于受资金等条件的制约，当时主要实行市场化运作模式，改造的棚户区都是地段较好，商业开发价值较高的地方。而大片的、处于城市偏远地段的棚户区仍像城市的伤疤一样存在着，与改革开放、振兴发展形成强烈的反差。2004年，党中央实施东北地区等老工业基地振兴战略进入第二个年头，辽宁开始步入经济快速发展的轨道，棚户区改造的任务又一次摆到地方党委、政府的重要日程。12月26日，时任辽宁省委书记的李克强，冒着零下近30摄氏度的严寒，深入抚顺最偏远、最贫困的莫地沟棚户区进行调查研究，棚户区居民的生活窘境令他震惊。李克强眼含热泪，代表省委、省政府对棚户区居民郑重承诺：“就是砸锅卖铁，也要让你们搬出棚户区，住上新楼房!”2004年12月30日，省委九届八次全会暨全省经济工作会议把棚户区改造列为全省“一号民生工程”。2005年2月23日省第十届人民代表大会第三次会议决定：从2005年开始，用两至三年的时间基本完成5万平方米以上城市集中连片棚户区改造任务。3月16日，省政府下发了《全省城市集中连片棚户区改造实施方案》，明确规定了棚改工作的指导思想、工作目标、主要原则和相关政策。从此，打响了辽宁棚改攻坚战。
从2005年初到2006年底，主要改造了城市5万平方米以上的集中连片棚户区，全省共拆除棚户房1212万平方米，建设回迁楼1931.5万平方米，涉及34.5万户、120万人。2007年开始，又开展了城市5万平方米以下、1万平方米以上的连片棚户区改造工作。2007年至2008年，共拆除棚
户房299.4万平方米，建设回迁楼441.1万平方米，涉及7.38万户、22.7万人。2009年以后，各市依据本地实际，继续加大棚户区改造力度，陆续开展了国有工矿棚户区改造、国有林区棚户区改造、国有垦区危旧房改造以及中央下放地方煤矿棚户区改造。自2005年以来，全省累计改造棚户区2910万平方米，建设回迁楼4402万平方米，改善了70.6万户、211万棚户区居民的居住条件，基本完成了省委、省政府确定的城市连片棚户区改造任务。
坚持“党委领导、政府主导、市场化运作、社会参与”的模式，科学规划、统筹兼顾、多措并举、规范有序地推进棚户区改造
棚户区改造事关千家万户的利益，连着百万人民群众的福祉。为了确保棚改工作的顺利实施，省委、省政府采取了一系列有效措施。
(一)提高认识，健全组织，强化对棚改工作的领导
辽宁省委、省政府和主要领导深刻认识到，棚户区改造是一项政治任务、德政工程、民心工程，必须作为执政为民的重要举措，作为“一号民心工程”，上下一致，倾心尽力，“砸锅卖铁”也要圆好百万群众盼了几十年的棚改梦。为此，省委多次召开常委会议，研究解决棚户区改造中遇到的各种问题。省政府成立了由建设、发改、财政、国土等17个部门组成的棚户区改造协调小组，各市分别结合实际建立健全了相应组织，严格落实棚改工作的督察、调度、报告、管理等制度。同时，还确定了省委常委包市，市、县(区)领导包片，党员干部包户的办法，省市等各级主要领导亲力亲为，形成了党政一把手负总责、有关部门分工负责，一级抓一级，层层抓落实的组织体系，有效地保证了棚改工作的深入开展。
(二)创新思路，多措并举，切实提升棚改工作成效
棚户区改造工作面临的情况复杂，困难重重，单纯依靠党委政府难以实现，单纯依靠市场手段解决不了根本问题。辽宁坚持政府主导与市场化运作相结合，实现了资源的最优配置和参与主体积极性的最大发挥。所谓政府主导，就是各级政府作为投资主体、建设主体、责任主体，负责筹措资金、制定政策、编制规划、拆迁组织、工程建设、回迁安置等任务，并在具体项目运作上，对土地附加值低，没有商业开发价值，不具备市场化运作条件的棚户区土地，由政府操盘，直接进行改造，有效地解决了开发商不愿干、不敢干的难题;对有商业价值的，搞市场化运作，采取招、拍、挂方式出让土地和开发商业用房，吸引社会资本参与棚户区改造。针对辽宁整体财政实力较弱，群众承受能力较差的实际，省委、省政府及各市充分发挥主观能动性，采取了“九个一块”的办法，即政府补一块、政策减一块、企业筹一块、个人掏一块、市场挣一块、银行贷一块、社会捐一块、单位帮一块、工程省一块，多渠道筹集资金。在棚户区居民回迁安置上，出台了比经济适用房更加优惠的棚改拆迁政策，更加充分地保证了老百姓的利益。坚持“拆一还一”，即拆一平方米旧房，还一平方米新房，不收差价;在标准内增加的住房面积，每平方米新房只交600至800元的建设成本费;对暂时交不起增加标准面积款的困难户，采取小额借贷救助等办法，让他们先入住，待还清增加面积的房款后再予办理产权。针对一些棚户区居民的特殊需求，各市建设了一些面积不大、功能齐全的小户型住房，实行简易装修，水、电、热、气全面配套，水池、坐便、炉台一应俱全。对低保户给予了更加特别的优惠政策，免缴产权调换差价;未缴费扩大面积的部分，实行廉租办法;无力承担租金的，由房产管理部门记账。在棚改中，全省没有一户棚户区居民
因为生活困难而住不进新房。
(三)规范有序，明确责任，确保棚改工作有效落实
棚户区改造是一项党心连着民心的工程。为把这项好事办实、实事办好，从房屋拆迁、土地“招拍挂”、工程招投标、资金管理、住房分配、政策听证、工程质量监理等多个方面，强化对棚户区改造工作全程的监督管理，进一步明确责任，严格责任追究。为加强棚改资金管理，确保专款专用，省监察厅、财政厅制定下发了《辽宁省城市棚户区改造资金管理办法》，指导各市设立了“城市棚户区改造资金”专户，对棚改资金的支付、使用等各个环节作了明确要求，严格落实了月报告、月调度、监督审核、专项检查等制度，保证了资金使用安全，提高了资金的使用效益。为确保建设工程质量，切实把棚改新区做成优质工程、样板工程，严格执行法规与强制性标准，实行全员管理、全过程管理、全方位管理，认真把好设计审查关、材料设备关、隐蔽工程关与竣工验收关，堵塞管理漏洞，消除质量隐患，确保了万无一失。各市在抓好建设工程质量监督站监督外，还聘请棚户区居民代表作为工程质量监督员，进一步把监督工作做细做实。
(四)着眼长远，建立机制，全面巩固棚改工作成果
省委、省政府努力把棚改新区建设成“设施齐全、服务配套、环境优美、管理有序、文明健康”的新型社区，确保棚改新区居民住得进、住得稳、住得好。加强社区建设，提升服务功能。省政府出台了《关于做好棚改新区社区建设工作意见》，明确将社区公共用房纳入棚改新区总体规划，建设了“一站四室”(社区服务站、办公室、活动室、警务室、医务室);加强了学校、超市、文化广场、健身器材等公共服务设施建设，打造了“社区十分钟服务圈”。为最大限度地使棚改新区居民减少支出，降低生活成本。其一，各市在制定棚改新区物业费收费标准时，向居民做了倾斜，收费标准比较低，每平方米0.1-0.3元。同时，在一些棚改新区，实行了社区自助式管理，把棚改新区物业管理与困难家庭就业结合起来，既减少了物业管理收费，降低了物业管理成本，又扩大了就业。其二，各市在规划建设棚改新区时，预留了一部分商业用房，用商业用房的经营性收入，来解决特困家庭廉租住房补贴、供热和物业费补助等方面的缺口。其三，为了进一步解决低保户的供热问题，省政府给各市低保户的供热补贴，在2007年1.62亿元的基础上，提高到2008年的3亿多元，以确保困难群众温暖过冬。其四，对更加困难的群众，建立了棚户区改造救助资金，累计对棚改困难家庭投入救助金1.6亿元。其五，各市政府利用棚户区改造腾出的土地，兴建劳动密集型企业、创业市场、农贸市场等，安排棚户区居民就业再就业，提高居民收入。
棚户区改造有效地解决了城市低收入家庭住房困难，促进了社区发展，改善了城市面貌，完善了城市功能，实现了社会和谐，促进了辽宁老工业基地全面振兴
辽宁的棚户区改造，在党中央、国务院的大力支持下，在地方党委和政府的领导下，经过7年的努力取得显著成效，实现了棚改家庭的巨变、社区的巨变、城市的巨变和辽宁经济社会的巨变。
(一)改善了百姓居住条件，增加了财产性收入，提升了居民生活质量，实现了棚改家庭的巨变
一是住房条件得到改善。通过大规模棚户区改造，全省211万棚户区居民改善了住房条件，实施改造前棚户区户均39平方米增加到棚改后的57平方米，增加了46.15%;人均住房建筑面积不足10平方米，改造后增加到人均20平方米左右，大大缩小了与全省平均21平方米的差
距。
二是棚改居民家庭财产收入大幅度增加，缩小了贫富差距。在棚改中，坚持让利于民，采取“拆一还一”，适度奖励，不补差价等优惠政策，确保“居者有其屋”，大批困难群众不花钱或花极少的钱，就拥有了价值十余万元甚至几十万元的住房，家庭住房财产增值了十几倍甚至几十倍。
(二)社区环境优美，公共设施完善，治安稳定，文化生活丰富多彩，实现了居民社区的巨大变化
一是社区环境优美，人与自然和谐相处。改造前，棚户区没有像样的道路、排水系统、垃圾排放清运等基础设施，以煤炭取暖、做饭，烟雾弥漫，严重污染了居住区的环境。通过改造，各地拆烟囱、清垃圾、治污水、搞绿化，对原棚户区附近的重点生态保护区域和生态脆弱区域给予重点治理，极大地改善了居住环境，促进了社区的建设。通过棚改，全省共清理生活垃圾51.5万吨，新增绿化面积639.3万平方米，全省每年减少烟尘排放量9.34万吨，减少污水排放量151万吨。
二是设施完善，居民生活更加便利。棚户区改造及配套工程的实施，使城市基础设施和公共设施进一步完善，为群众的生活提供了便利条件。据统计，全省棚改新区新建道路291万平方米，商业网点3744个，公交线路111公里，铺设供水管线438公里、排水管线774公里、煤气管线301公里，设立医疗卫生机构96个、卫生服务站86个、医疗室133个，新建学校33所。同时，全省新建254个棚改新区社区，新增社区公共用房12万平方米，棚改社区公共用房面积远超全省社区平均水平。棚改群众出行、饮水、取暖、燃气、看病就医、子女就学等困难问题得到了极大改善。
三是社会治安稳定，群众文化生活丰富多彩。棚改前，棚户区社会治安极差，犯罪率高居不下。棚改后，85.7%的居民认为社会治安明显好转。其中，莫地沟社区棚改前刑事犯罪高发，20年来，劳改、劳教人员高达130多人。而棚改一年后没发生一起刑事案件，实现了改造棚户区和改造人的完美结合。在棚改小区建设过程中，充分考虑棚户区居民的文化需求，配建了大量的文化体育娱乐设施，建立文化广场，兴办文体之家，培训文化活动骨干，组建各类文体活动队，极大丰富了群众的业余文化生活，陶冶了百姓情操。
(三)城市面貌改变，功能提升，资源优化配置，拓展发展空间，实现了城市发展的巨大变化
一是改变了城市面貌，提升了城市功能。棚户区改造改到哪儿，社区医院、学校、商场、道路、环卫等公用及服务设施就配套延伸到哪儿，从而使许多棚户区从原来的边缘地区或脏、乱、差的聚集区变成了现代化的小区。城市变美，城市功能进一步提升。本溪市棚户区改造后，太子河北岸整体环境得到了根本改善，建成了东风湖冰雪大世界，本溪煤矿工业遗址博览园进入中国红色旅游景区名录。
二是优化了资源配置，拓展了城市发展空间。棚户区改造中，坚持统筹城乡发展规划、注意节地、节能、节水、节材，把棚改与城市发展有机结合，力求通过棚改进一步拓展城市发展空间，促进城市可持续发展。通过棚改，全省腾空土地134平方公里，从而为城市提供了更为广阔的发展空间。鞍山市把腾空土地整理为规模用地，进行合理规划，促使土地大幅升值，2006年至2008年3年间，鞍山市土地价格由500元/平方米增加到2000元/平方米。锦州市腾空土地87公顷，可建设商品房1.4万套、150万平方米，商业用房13.5万平方米，为满足房地产市场需求，稳定房价起到了积极作用。
三是减少了污染排放，城市的生态环境得到明显改善。改造前，城市烟雾弥漫，污染严重。通过改造，各地拆烟囱、清垃
圾、治污水、搞绿化，对原棚户区附近的重点生态保护区域和生态脆弱区域给予重点治理，极大地改善了城市环境，促进了区域生态恢复。居民普遍反映，现在烟尘少了，天蓝了，水清了，垃圾少了，环境美了，心情更舒畅了。
四是促进了投资增长，带动了相关产业发展。通过棚户区改造建设安置住房，活跃了房地产交易，稳定了房价，保持了房地产业健康发展，同时也带动了机械加工、建筑建材、交通运输、冶金制造、物业管理、社区服务等相关产业的发展，全省近百万户棚改居民入住后的房屋装修、购置家具等有效地拉动了住房消费，提供了就业岗位，实现了投资拉动效应。据初步测算，2005年以来，全省棚户区改造直接投资470多亿元，再加上配套设施的建设，实际累计投入建设资金730多亿元。如果把相关产业的投资和腾出的土地进行房地产开发的投资计算在内，由棚户区改造带动的投资超过了1000亿元。仅抚顺市265万平方米回迁楼，就需要钢材5万吨，水泥40万吨，红砖5亿块，沙子80万立方米，石料50万立方米。
(四)经济持续发展，群众安居乐业，党群关系改善，和谐辽宁建设取得巨大成就
一是经济持续发展。2005年-2010年辽宁经济增长平均为14.23%，综合实力不断增强。2007年地区生产总值首次超过一万亿元，地方财政收入超千亿元，主要经济指标增速均超过东部沿海平均水平。
二是群众安居乐业。为了让广大棚户区居民不但住得上新房，而且还要住得稳、住得好，各级党委政府千方百计地扩大就业。在新建的住宅小区，通过配套的小区物业管理等公益岗位优先安排棚户区下岗失业人员，并对下岗失业人员实行普惠制就业培训，鼓励自主创业，切实提高了居民收入。充分利用棚户区改造腾出的土地，通过兴建劳动密集型小企业、创业市场、农贸市场、再就业一条街等形式，安排棚户区援助对象再就业。将棚户区改造小区与正常商品住宅配套建设，使棚户区居民能够融入正常社会环境，通过为周边居民提供相应服务来实现再就业。
三是锻炼了党员干部队伍，密切了党群干群关系。棚户区改造，既解决了广大人民群众的住房、生活和就业问题，也锤炼了党员干部的思想和工作作风，更进一步密切了党群关系、干群关系，加深了群众对党和政府的信任。广大棚改回迁居民敲锣打鼓为党委、政府送锦旗，并纷纷打出“感谢党、感谢政府!”、“中国共产党万岁!”的横幅，以表达对党和政府的感激之情。党和政府在群众中的威信空前提高。(专题调研组 执笔人：李万军 毕玉才 沈保卫 刘勇)
2007年8月，国务院要求加快集中成片棚户区的改造工作
《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》。
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
住房问题是重要的民生问题。党中央、国务院高度重视解决城市居民住房问题，始终把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的。20多年来，我国住房制度改革不断深化，城市住宅建设持续快速发展，城市居民住房条件总体上有了较大改善。但也要看到，城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套，部分城市低收入家庭住房还比较困难。为切实加大解决城市低收入家庭住房困难工作力度，现提出以下意见：
一、明确指导思想、总体要求和基本原则
(一)指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的目标要求，把解决城市(包括县城，下同)低收入家庭住房困难作为
维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。
(二)总体要求。以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到“十一五”期末，使低收入家庭住房条件得到明显改善，农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善。
(三)基本原则。解决低收入家庭住房困难，要坚持立足国情，满足基本住房需要;统筹规划，分步解决;政府主导，社会参与;统一政策，因地制宜;省级负总责，市县抓落实。
二、进一步建立健全城市廉租住房制度
(四)逐步扩大廉租住房制度的保障范围。城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径。2007年底前，所有设区的城市要对符合规定住房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭基本做到应保尽保;2008年底前，所有县城要基本做到应保尽保。“十一五”期末，全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭;2008年底前，东部地区和其他有条件的地区要将保障范围扩大到低收入住房困难家庭。
(五)合理确定廉租住房保障对象和保障标准。廉租住房保障对象的家庭收入标准和住房困难标准，由城市人民政府按照当地统计部门公布的家庭人均可支配收入和人均住房水平的一定比例，结合城市经济发展水平和住房价格水平确定。廉租住房保障面积标准，由城市人民政府根据当地家庭平均住房水平及财政承受能力等因素统筹研究确定。廉租住房保障对象的家庭收入标准、住房困难标准和保障面积标准实行动态管理，由城市人民政府每年向社会公布一次。
(六)健全廉租住房保障方式。城市廉租住房保障实行货币补贴和实物配租等方式相结合，主要通过发放租赁补贴，增强低收入家庭在市场上承租住房的能力。每平方米租赁补贴标准由城市人民政府根据当地经济发展水平、市场平均租金、保障对象的经济承受能力等因素确定。其中，对符合条件的城市低保家庭，可按当地的廉租住房保障面积标准和市场平均租金给予补贴。
(七)多渠道增加廉租住房房源。要采取政府新建、收购、改建以及鼓励社会捐赠等方式增加廉租住房供应。小户型租赁住房短缺和住房租金较高的地方，城市人民政府要加大廉租住房建设力度。新建廉租住房套型建筑面积控制在50平方米以内，主要在经济适用住房以及普通商品住房小区中配建，并在用地规划和土地出让条件中明确规定建成后由政府收回或回购;也可以考虑相对集中建设。积极发展住房租赁市场，鼓励房地产开发企业开发建设中小户型住房面向社会出租。
(八)确保廉租住房保障资金来源。地方各级人民政府要根据廉租住房工作的年度计划，切实落实廉租住房保障资金：一是地方财政要将廉租住房保障资金纳入年度预算安排。二是住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设。三是土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%，各地还可根据实际情况进一步适当提高比例。四是廉租住房租金收入实行收支两条线管理，专项用于廉租住房的维护和管理。对中西部财政困难地区，通过中央预算内投资补助和中央财政廉租住房保障专项补助资金等方式给予支持。
三、改进和规范经济适用住房制度
(九)规范经济适用住房供应对象。经济适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接。经济适
用住房供应对象的家庭收入标准和住房困难标准，由城市人民政府确定，实行动态管理，每年向社会公布一次。低收入住房困难家庭要求购买经济适用住房的，由该家庭提出申请，有关单位按规定的程序进行审查，对符合标准的，纳入经济适用住房供应对象范围。过去享受过福利分房或购买过经济适用住房的家庭不得再购买经济适用住房。已经购买了经济适用住房的家庭又购买其他住房的，原经济适用住房由政府按规定回购。
(十)合理确定经济适用住房标准。经济适用住房套型标准根据经济发展水平和群众生活水平，建筑面积控制在60平方米左右。各地要根据实际情况，每年安排建设一定规模的经济适用住房。房价较高、住房结构性矛盾突出的城市，要增加经济适用住房供应。
(十一)严格经济适用住房上市交易管理。经济适用住房属于政策性住房，购房人拥有有限产权。购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因各种原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适用住房满5年，购房人可转让经济适用住房，但应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等价款，具体交纳比例由城市人民政府确定，政府可优先回购;购房人向政府交纳土地收益等价款后，也可以取得完全产权。上述规定应在经济适用住房购房合同中予以明确。政府回购的经济适用住房，继续向符合条件的低收入住房困难家庭出售。
(十二)加强单位集资合作建房管理。单位集资合作建房只能由距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业，在符合城市规划前提下，经城市人民政府批准，并利用自用土地组织实施。单位集资合作建房纳入当地经济适用住房供应计划，其建设标准、供应对象、产权关系等均按照经济适用住房的有关规定执行。在优先满足本单位住房困难职工购买基础上房源仍有多余的，由城市人民政府统一向符合经济适用住房购买条件的家庭出售，或以成本价收购后用作廉租住房。各级国家机关一律不得搞单位集资合作建房;任何单位不得新征用或新购买土地搞集资合作建房;单位集资合作建房不得向非经济适用住房供应对象出售。
四、逐步改善其他住房困难群体的居住条件
(十三)加快集中成片棚户区的改造。对集中成片的棚户区，城市人民政府要制定改造计划，因地制宜进行改造。棚户区改造要符合以下要求：困难住户的住房得到妥善解决;住房质量、小区环境、配套设施明显改善;困难家庭的负担控制在合理水平。
(十四)积极推进旧住宅区综合整治。对可整治的旧住宅区要力戒大拆大建。要以改善低收入家庭居住环境和保护历史文化街区为宗旨，遵循政府组织、居民参与的原则，积极进行房屋维修养护、配套设施完善、环境整治和建筑节能改造。
(十五)多渠道改善农民工居住条件。用工单位要向农民工提供符合基本卫生和安全条件的居住场所。农民工集中的开发区和工业园区，应按照集约用地的原则，集中建设向农民工出租的集体宿舍，但不得按商品住房出售。城中村改造时，要考虑农民工的居住需要，在符合城市规划和土地利用总体规划的前提下，集中建设向农民工出租的集体宿舍。有条件的地方，可比照经济适用住房建设的相关优惠政策，政府引导，市场运作，建设符合农民工特点的住房，以农民工可承受的合理租金向农民工出租。
五、完善配套政策和工作机制
(十六)落实解决城市低收入家庭住房困难的经济政策和建房用地。一是廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治一律免收城市基
础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。二是廉租住房和经济适用住房建设用地实行行政划拨方式供应。三是对廉租住房和经济适用住房建设用地，各地要切实保证供应。要根据住房建设规划，在土地供应计划中予以优先安排，并在申报年度用地指标时单独列出。四是社会各界向政府捐赠廉租住房房源的，执行公益性捐赠税收扣除的有关政策。五是社会机构投资廉租住房或经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治的，可同时给予相关的政策支持。
(十七)确保住房质量和使用功能。廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造以及旧住宅区整治，要坚持经济、适用的原则。要提高规划设计水平，在较小的户型内实现基本的使用功能。要按照发展节能省地环保型住宅的要求，推广新材料、新技术、新工艺。要切实加强施工管理，确保施工质量。有关住房质量和使用功能等方面的要求，应在建设合同中予以明确。
(十八)健全工作机制。城市人民政府要抓紧开展低收入家庭住房状况调查，于2007年底之前建立低收入住房困难家庭住房档案，制订解决城市低收入家庭住房困难的工作目标、发展规划和年度计划，纳入当地经济社会发展规划和住房建设规划，并向社会公布。要按照解决城市低收入家庭住房困难的年度计划，确保廉租住房保障的各项资金落实到位;确保廉租住房、经济适用住房建设用地落实到位，并合理确定区位布局。要规范廉租住房保障和经济适用住房供应的管理，建立健全申请、审核和公示办法，并于2007年9月底之前向社会公布;要严格做好申请人家庭收入、住房状况的调查审核，完善轮候制度，特别是强化廉租住房的年度复核工作，健全退出机制。要严肃纪律，坚决查处弄虚作假等违纪违规行为和有关责任人员，确保各项政策得以公开、公平、公正实施。
(十九)落实工作责任。省级人民政府对本地区解决城市低收入家庭住房困难工作负总责，要对所属城市人民政府实行目标责任制管理，加强监督指导。有关工作情况，纳入对城市人民政府的政绩考核之中。解决城市低收入家庭住房困难是城市人民政府的重要责任。城市人民政府要把解决城市低收入家庭住房困难摆上重要议事日程，加强领导，落实相应的管理工作机构和具体实施机构，切实抓好各项工作;要接受人民群众的监督，每年在向人民代表大会所作的《政府工作报告》中报告解决城市低收入家庭住房困难年度计划的完成情况。
房地产市场宏观调控部际联席会议负责研究提出解决城市低收入家庭住房困难的有关政策，协调解决工作实施中的重大问题。国务院有关部门要按照各自职责，加强对各地工作的指导，抓好督促落实。建设部会同发展改革委、财政部、国土资源部等有关部门抓紧完善廉租住房管理办法和经济适用住房管理办法。民政部会同有关部门抓紧制定城市低收入家庭资格认定办法。财政部会同建设部、民政部等有关部门抓紧制定廉租住房保障专项补助资金的实施办法。发展改革委会同建设部抓紧制定中央预算内投资对中西部财政困难地区新建廉租住房项目的支持办法。财政部、税务总局抓紧研究制定廉租住房建设、经济适用住房建设和住房租赁的税收支持政策。人民银行会同建设部、财政部等有关部门抓紧研究提出对廉租住房和经济适用住房建设的金融支持意见。
(二十)加强监督检查。2007年底前，直辖市、计划单列市和省会(首府)城市要把解决城市低收入家庭住房困难的发展规划和年度计划报建设部备案，其他城市报省(区、市)建设主管部门备案。建设部会同监察部等有关部门负责本意见执行情况的监督检查，对工作不
落实、措施不到位的地区，要通报批评，限期整改，并追究有关领导责任。对在解决城市低收入家庭住房困难工作中以权谋私、玩忽职守的，要依法依规追究有关责任人的行政和法律责任。
(二十一)继续抓好国务院关于房地产市场各项调控政策措施的落实。各地区、各有关部门要在认真解决城市低收入家庭住房困难的同时，进一步贯彻落实国务院关于房地产市场各项宏观调控政策措施。要加大住房供应结构调整力度，认真落实《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》(国办发〔2006〕37号)，重点发展中低价位、中小套型普通商品住房，增加住房有效供应。城市新审批、新开工的住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地的年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%。要加大住房需求调节力度，引导合理的住房消费，建立符合国情的住房建设和消费模式。要加强市场监管，坚决整治房地产开发、交易、中介服务、物业管理及房屋拆迁中的违法违规行为，维护群众合法权益。要加强房地产价格的监管，抑制房地产价格过快上涨，保持合理的价格水平，引导房地产市场健康发展。
(二十二)凡过去文件规定与本意见不一致的，以本意见为准。
国务院
二○○七年八月七日
2008年底中央启动保障性安居工程
保障性安居工程是一项重大的民生工程，也是完善住房政策和供应体系的必然要求。大规模实施保障性安居工程，是党中央、国务院作出的重大决策，是当前和今后几年政府工作的一项重要任务。实施好这一重大民生工程，关系经济社会发展全局，惠及广大人民群众。要进一步提高认识，明确方向，理清思路，完善政策，把保障性安居工程建设各项任务落到实处。
一、大规模实施保障性安居工程意义重大
2008年底，为应对国际金融危机冲击，党中央、国务院确定了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施，其中第一项就是加快保障性安居工程建设。两年多来，在各地区、各有关部门和有关方面共同努力下，全国保障性安居工程建设取得重大进展和明显成效。一是住房保障体系逐步完善。加快了廉租住房建设，全面推动了城市和国有工矿等棚户区改造，突出了公共租赁住房发展，初步形成了保障性安居工程体系。二是建设力度持续加大。2008年四季度至2010年末，开工建设保障性住房和棚户区改造住房1300万套，竣工800万套;其中2010年开工590万套，竣工370万套，是历年来建设进度最快的一年。三是政府投入大幅增加。全国保障性安居工程完成总投资累计超过1.3万亿元，其中中央财政和预算内投资1300多亿元，地方政府也大量投入。国家还明确了税费优惠、土地供应等措施，使保障性安居工程支持政策逐步完善。四是经验逐步积累，认识不断提高。各方面积极探索、开拓前进，形成了有效做法，达成了基本共识，为大规模实施保障性安居工程建设打下了基础。五是广大群众得到了实惠。上千万户住房困难家庭搬进了新居，感受到党和政府的温暖，保障性安居工程成为重大民心工程。同时应当清醒地看到，我国保障性住房建设起步时间不长，住房保障的覆盖面不大，今后一个时期解决困难群众基本住房的任务十分繁重。必须高度重视，坚持不懈地做好这项工作。
保障性安居工程是“十二五”时期保障和改善民生的标志性工程，也是当前和今后几年经济工作的硬任务。“十二五”规划纲要确定，未来五年建设保障性住房、棚户区改造住房
3600万套，其中2011年开工建设1000万套。大规模实施保障性安居工程，是推动科学发展、加快转变经济发展方式的具体实践，具有重大的现实意义和深远的历史影响。
大规模实施保障性安居工程，是管理通胀预期、保持经济平稳较快发展的重大举措。当前我国经济发展总体形势是好的，呈现稳健有力的增长势头，但发展面临的环境依然十分复杂，其中一个突出矛盾是价格上涨压力加大。国际上粮食、矿产品等大宗商品价格高位震荡，原油价格突破100美元/桶，新兴经济体面临较大的输入型通胀压力;国内劳动力等要素成本上升，流动性规模较大。一季度居民消费价格、工业品出厂价格涨幅较高。针对这些情况，在处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构、管理通胀预期关系的过程中，要把稳定物价总水平作为宏观调控的首要任务。近年来，部分城市房价上涨较快，有的城市房屋租赁价格也明显上升，给群众改善住房条件带来很大压力，成为社会广泛关注的焦点问题之一。需要指出的是，住房价格如果持续过快上涨，容易形成房地产“泡沫”，带来潜在的或现实的金融风险，扰乱乃至破坏经济正常循环。在这个问题上，国际上有不少深刻教训，日本经济长期低迷，美国发生“次贷”危机，都与房地产“泡沫”有关，应当引以为戒。当前和今后一段时期，在我国大规模建设保障性安居工程，既可以增加住房有效供应，分流商品住房市场需求，还可以稳定群众住房消费预期，对市场起到“镇静剂”的作用，有利于管理好通胀预期，把经济平稳较快发展的好势头保持下去。
大规模实施保障性安居工程，是保障和改善民生、促进社会和谐稳定的必然要求。不断提高人民群众生活水平和质量，是改革发展的根本目的，也是我们一切工作的出发点和落脚点。现阶段，在人们衣食住行等基本生活需求中，温饱问题已基本解决，但住的问题还比较突出。住房是人的生存之所，发展之基。古人讲，“宅者人之本”、“人因宅而立”。现在说，安居才能乐业。住的问题解决了，群众生活就更有奔头，就业创业也就更有信心。改革开放以来，我国住房发展取得了巨大成就，群众住房条件总体上得到显著改善。近几年，通过推进棚户区改造、公租住房、廉租住房等保障性住房建设，又解决了一大批低收入家庭的住房困难问题。但也要看到，目前住房困难家庭数量仍然比较大。特别是在城市、工矿等棚户区里，还有不少工业化初期形成的简易住宅，大多是危房，缺乏供水、排污、取暖等生活设施，冬天漏风，夏天漏雨，巷道狭窄，环境脏乱，不能满足群众基本生活需求。同时，由于一些城市房价收入比较高，不少新就业职工、新毕业大学生以及外来务工人员住房条件很差，又出现了新的住房困难群体。居者有其屋，是千百年来的社会理想。通过政府保障和政策支持，解决困难群众的基本住房问题，是国际上的通行做法。在发达国家，住房保障覆盖面通常在25%—40%甚至更高。作为社会主义国家，我们更应加快实施保障性安居工程，让困难群众早一点实现安居。推进保障性安居工程建设，必然要增加政府投入，这实质上是通过加强公共服务，对收入进行再分配，对中低收入住房困难家庭实行 “托底”。这种做法顺民意、解民忧，有利于纾缓群众困难，调节收入分配关系，使人民共享发展成果;有利于体现公平正义，化解社会矛盾，促进社会和谐稳定。
大规模实施保障性安居工程，是转变经济发展方式、调整经济结构的有效途径。扩大内需是我国经济发展的
基本立足点和长期战略方针，也是转变经济发展方式、提高增长质量效益的内在要求。保障性安居工程建设一头连着发展，一头连着民生，既能增加投资，又能带动消费，对扩内需、调结构、转方式具有重要作用。政府增加保障性安居工程建设支出，可以发挥乘数效应，发挥房地产业链条长的作用，带动大量社会资金投入住房建设，促进相关产业发展。群众有了新居，要进行装修，购买家具、电器和其他生活用品，还会直接扩大消费需求。解除居住的后顾之忧后，居民的消费信心和能力也会增强，从而增加其他商品的即期消费。还要看到，推进保障性住房建设，不仅对全局发展有利，而且对地方发展有利。更重要的是，这有利于当地群众安居乐业，有利于推进社会和谐。此外，一个城市如果人居环境差，还会影响市容市貌，影响投资与发展环境，影响城市长远发展。近年来，我国不少城市通过实施保障性安居工程特别是推进棚户区改造，既解决了贫困人口集中成片居住的问题，促进了社会结构优化，又改善了城市环境和形象，吸引各类生产要素集聚，有利于实现产业再造和经济转型，起到“建设改造一片、带动提升一方”的作用。
二、完善保障性安居工程体系是健全住房制度的重要内容
对住房属性和功能的认识，直接关系到住房制度的完善。应当认识到，住房既具有商品属性和经济功能，更具有民生属性和社会功能。现阶段在我国发展住房，必须平衡好住房的经济功能和社会功能，更加突出民生属性，把满足群众的基本居住需求放在首要位置。要通过完善保障性安居工程体系，促进住房市场平稳健康发展，形成符合社会主义市场经济要求的住房体系和住房制度。
(一)把政府保障和市场供应结合起来，健全住房供应体系。实现广大人民群众住有所居，是构建和完善住房制度的根本目的。改革开放30多年特别是近10多年来，经过不断改革探索，我国以住房为主的房地产市场快速发展，居民住房条件不断改善，目前城镇人均住房面积已达30平方米以上。实践证明，城镇住房市场化改革极大地调动了各方面投资建设住房的积极性，极大地改善了群众的住房条件，主要依靠市场满足群众多层次的住房需求这一方向是正确的，是符合发展社会主义市场经济要求的。今后，应当继续发挥市场配置资源的基础性作用，使多数居民能够通过购买住房或市场租房满足住房需求。同时应当看到，商品住房市场不可能解决所有群众的基本居住问题。住房是价值量很大的消费品，低收入家庭甚至一些中等偏下收入家庭经济能力弱，不具备在市场上购房或租房的条件，需要政府履行公共服务职能，保障这些家庭的基本住房条件。对此，务必在思想上有清醒认识，在实际工作中认真对待。总之，应当坚持“两条腿”走路，形成政府保障和市场机制结合的住房供应体系。
首先，在政府保障方面，要大幅度增加供给，扩大保障性住房覆盖面。近些年来，我国在大力发展商品住房的同时，越来越重视困难家庭的住房保障问题，住房保障覆盖的人群逐步扩展，保障方式日益丰富。但总的来看，住房保障体系还不完善，保障性住房所占比重还较低，目前尚不到城镇住房的7%，相当多的住房困难群众还没有得到保障。“十二五”规划提出，今后五年这一比重将提高到20%左右。这既考虑了需要，又考虑了可能。从国际经验看，一些发达国家都经历过大规模建设公共住房的阶段，以缓解住房结构性短缺状况。如英国在二战后的5—6年间，主要城市的政府建房数量接近同期建房总量的80%。从国内情况看，我国正处于城镇化快速发展的时期
，城镇人口每年增加1000多万，流动人口较多，住房总量不足、结构不合理的问题十分突出，亟须增加保障性住房供应规模。同时，国民经济保持平稳较快发展，财力物力明显增强，有条件也有能力加快保障性住房建设步伐。应当指出，大规模实施保障性安居工程，甚至在短期内保障性住房供应量超过商品住房供应量，是加快解决群众住房困难的现实要求，也是履行政府保基本职责的必要举措。这既不是回到福利分房的老路，也不会改变以商品住房为主的发展方向。
同时，在商品房市场领域，既要尊重市场规律，又要搞好政府调控，增加住房供给。市场是有局限性的，房地产市场更具其特殊性。住房是不可移动的，局部地区供需矛盾无法通过区域外增加供给来调节，这使得房地产市场具有很强的地域特征，局限性比一般商品市场更为明显。近几年，部分地区投机投资性住房需求膨胀、房价上涨过快，就印证了这一点。解决这个问题，必须加强市场调控和监管，着力遏制投机投资性需求，使商品房市场成为满足群众合理住房需求为主的市场。同时，积极增加中低价位、中小户型普通商品住房供给，促进住有所居。
总之，对多数居民的多层次住房消费需求，还是靠市场供应，但政府也要依法对市场进行合理调控;政府还要履行保基本的职责，采取多种方式对部分住房困难群众予以保障。
(二)以发展公共租赁住房为重点，实施好保障性安居工程。近年来，我国保障性安居工程步伐明显加快。当前和今后一段时期，需要在实践中继续积极探索，创新发展理念、模式和路径，逐步完善住房政策，健全住房保障体系。
推进保障性安居工程建设，要加快公共租赁住房发展步伐，使其逐步成为保障性住房的主体。近几年来，通过棚户区改造等措施，我国城市低收入住房困难家庭的解困面不断加大，困难群众住房条件得到明显改善或看到了希望。现在比较突出的问题是，部分中低收入居民既不住在棚户区也不符合申请廉租住房条件，又没有能力通过市场购房改善居住条件，处在“夹心层”的位置。帮助这部分群众解决基本住房问题，是一个亟待破解的课题。在一些发达国家，公租住房是解决中低收入居民住房的重要渠道。如在德国、英国、澳大利亚等国，公租住房占保障性住房的比重很高，占城市全部住房的比重也在20%以上;有的国家还通过立法规定公租住房占城市住房总数的比重，这些做法值得借鉴。公租住房具有租金水平较低、租赁关系稳定、配套设施完善等优点，能够适应“夹心层”群体的住房需求。从我国国情和当前需要出发，实施保障性安居工程，需要加快发展公租住房。同时，由于小户型住房房源严重不足，当前发展公租住房应以“补砖头”为主、“补人头”为辅，尽快多渠道增加房源，努力缓解供需矛盾，随着形势变化再逐步调整完善保障性住房的供应结构。发展公共租赁住房，可以通过新建、改造、购买等多种方式筹集房源。同时，继续增加廉租住房供应，向低收入家庭提供低租金住房。具备条件的地方，可以考虑将廉租住房与公租住房并轨，实行同一保障房源，对不同的保障对象实行不同的租金标准。
推进棚户区改造，是保障性安居工程的重要任务。目前，在城镇和国有工矿区、林区、垦区，还有不少集中连片的棚户区，居住着上千万家庭、几千万群众。他们对棚户区改造翘首以盼，对改善住房条件寄予厚望。应进一步加快改造步伐，解决好这些群众的住房困难问题。对其他多种类型的保障性住房，则应在规范管理的基础上，因地制宜地发展。此外，还应按照统筹
城乡发展的要求，实施好游牧民定居工程，逐步扩大农村危房改造试点，让更多的群众享受住房改善的实惠。
三、推进保障性安居工程建设的基本思路
通过几年来的实践，我国住房保障工作在一些基本问题和实施路径上形成了比较明确的思路，为大规模地开展保障性安居工程建设打下了好的基础。完成今年和“十二五”时期的建设任务，要坚持和完善这些思路，促进保障性安居工程建设步入良性循环轨道。
一是保障基本需求。我国土地等资源相对不足、生态环境脆弱，现阶段需要住房保障的对象又比较多，因此必须从国情国力出发，重点保障群众的基本住房需求。保基本应当是提供小户型、齐功能、质量可靠的住房。一些地方把公共租赁住房户型面积确定在40平方米左右，体现了保基本的原则。日本等一些国家，经济发展水平高，但住宅户型并不大。在发展保障性住房乃至商品住宅时，都应合理确定户型面积，注重发展省地节能环保型建筑，同时充分考虑群众的实际生活需要，保证必备的居住功能。应在小空间里面做大文章，努力提高设计水平，合理配置住房内部空间，创造安全、适用、健康的居住环境。低收入家庭住房困难的形成，最主要的原因是收入低、就业不充分。对这些家庭提供保障性住房，还应考虑群众就业、就医、上学等多种需要，尽可能在交通便捷的区域选址建设，并逐步完善学校、医院等配套的公共设施。
二是引导合理消费。大规模实施保障性安居工程，既要大力增加住房供给，也要合理引导住房消费。实现住有所居，并非所有住房都由居民拥有产权，而是租房与购房并举，能租则租、能购才购。现阶段之所以大力发展公租住房，其重要目的是，在帮助中低收入家庭实现安居的同时，引导形成先租后买、梯度消费的住房模式。部分群体如新就业职工、新毕业大学生，收入水平可能并不低，但工作时间短、积蓄较少，面临的是阶段性住房困难，发展公租住房可以较好地解决他们的现实困难。
三是加大政策支持。民生工程是政府主导的工程，也是民心工程。办好民生民心工程，需要从政策上给予有力支持。首先，要加大财政投入力度。今年中央财政进一步增加了对地方建设保障性安居工程的补助资金，由去年的700多亿元增加到1000亿元以上。省级财政也要加大对市县的补助力度，市县财政要按照建设任务相应增加配套资金。其次，要多渠道筹集建设资金。大规模建设保障性安居工程，仅靠财政投入是不够的，需要创新思路、完善政策，进一步拓展融资渠道。为此，应发挥保障性安居工程专用融资平台作用，吸引金融机构贷款，调动企业投入建设的积极性等，满足大规模建设保障性安居工程的资金需求。在这方面，只要政府支持到位、政策设计得好，就能吸引金融资金和社会资金。发展公租住房，应合理确定租金水平，建立健全租金动态调整机制，既使租住群众能承受，又使融资主体有回报，实现可持续。再次，应加大土地政策支持力度。对公租住房、棚改房建设，要按规定实行土地划拨方式供应。这既能降低建设成本和租金水平，又能增强融资的吸引力，还有利于逐步改变一些地方收入过于依赖土地出让的状况。土地供应要坚持民生优先，把宝贵的资源用在刀刃上，切实满足保障性安居工程建设需要。同时，也要增加普通商品住房建设供地，为扩大住房有效供给提供支持。
四是确保分配公平。这是大规模实施保障性安居工程的“生命线”，也是民心工程的关键。推进保障性安居工程建设，主要目的在于惠民生、促公平，使真正需要帮助的中低收入住房困难群众受益。如果该保障的
“落了空”，不该保障的“搭便车”，就会事与愿违，甚至造成新的不公和社会矛盾。把保障性安居工程住房这一公共资源分配好管理好，必须从准入标准、审核程序、动态管理、退出执行等方面制定完备的政策制度。要强化住房分配监督管理，实行保障房源、分配过程、分配结果“三公开”，接受社会监督。还要做好人口、住户、房屋、收入、就业等方面的基础工作，掌握基本情况，推进信息共享。只有这样，才能保证分配公平公正，做到以机制规范行为，以制度堵塞漏洞，使准入退出的结果让社会信服、让百姓满意。对违反规则的，要严肃处理，追究责任。
五是实现持续运转。保障性安居工程是政府的职责，但在具体实施过程中，也要处理好政府与市场的关系，注重发挥市场机制的作用，使保障性安居工程既能如期完成建设任务，又能持续运转。在项目实施中，要调动各方面参与投资建设的积极性，增加资源供给，提高资源配置效率。在住房建设中，要通过招投标等方式，选择技术力量强、社会信誉好的企业进行开发，严格执行项目建设程序和建设标准，把保障性住房建设成经得起历史和人民检验的优质工程。随着保障性安居工程的持续推进，保障性住房的存量会越来越大，如何管理好、运营好这些住房，是一个需要重视的问题。在这方面，不能再走过去公房管理的老路。要积极探索委托管理、购买服务等多种方式，降低管理成本，提高管理和服务水平，使住房和公用设施保持良好的运行状态。
六是加强机制建设。行之有效的运行机制，是住房保障工作科学化、规范化的必备基础。建机制，就是着眼于建立健全住房保障体系，从推进保障性安居工程的整个过程、各个环节加强机制建设。建机制，不仅需要事前做好顶层设计，形成一整套科学的制度和标准，还需要及时总结实践经验，不断改进和完善，逐步把行之有效的做法上升为规章和规范。保障性安居工程总体上还是一个新生事物，地域性很强。在具体实施中，要坚持一切从实际出发，因地制宜、分类指导。在中央统一政策下，充分发挥各地的主动性和创造性，积极探索创新，完善操作措施，创造新鲜经验，努力走出一条符合我国国情的保障性安居工程建设管理新路子。
大规模实施保障性安居工程，目标任务已经明确，关键是狠抓落实。今年2月，受国务院委托，保障性安居工程协调小组与各省级人民政府签订了今年保障性安居工程工作目标责任书。按照中央要求，各地实施保障性安居工程，实行省级政府负总责、市县政府抓落实的工作责任制度。各地区应当切实加强组织领导，迅速行动起来，进一步健全管理机构，制定工作计划，公开建设目标，分解工程任务，落实责任制度，把各项工作抓紧抓实、抓出成效。实施保障性安居工程是一项复杂的系统工程，涉及面广，政策性强。国务院各有关部门要继续加强协调配合，指导地方落实好已有的政策措施，并根据实际情况进一步完善相关政策。监督考核是保质保量完成建设任务的重要抓手。国务院有关部门、地方各级人民政府要加强对保障性安居工程的督查考核，对资金和土地不到位、政策不落实、建设进度滞后的地方，实行约谈问责。保障性安居工程建设资金是“济困钱”，任何人、任何单位都不能碰资金安全这条“高压线”。要切实加强对资金使用的督查管理，确保每一笔钱都真正用在纾解群众住房困难上，对顶风作案者、违法违纪者要依法依纪严肃处理。
解决群众住房问题，既要加快保障性安居工程建设，又要促进房地产市场平稳健康发展，两者
不可或缺。搞好房地产市场调控，是当前的一项重要任务，也是一项长期任务。去年以来，为遏制部分城市房价过快上涨，国务院出台了一系列加强房地产市场调控的政策措施，取得了初步成效，但成果尚需巩固。各地区、各有关部门要坚决贯彻落实中央的精神，认真做好政策落实工作，着力遏制投机投资性购房，增加市场有效供给，规范市场运行秩序，加强市场预期引导，不断巩固和扩大调控成果。
“十二五”时期大规模建设保障性安居工程，今年开工建设千万套保障性住房和棚户区改造住房，意义深远、责任重大，这是对党和政府执政能力、行政能力的重大检验。我们要统一思想、坚定信心，以只争朝夕的精神、扎实有效的工作，打好这场标志性重大民生工程的硬仗，完成大规模实施保障性工程的硬任务，造福广大人民群众，为促进经济长期平稳较快发展与社会和谐稳定作出新的特有贡献。
2009年12月，国务院决定5年内基本完成城市和国有工矿棚户区改造
国务院总理温家宝14日主持召开国务院常务会议，研究完善促进房地产市场健康发展的政策措施，全面启动城市和国有工矿棚户区改造工作。
会议认为，为应对国际金融危机，国家采取了一系列促进房地产市场健康发展的政策。这些政策对于提振信心、活跃市场、促进住房消费和投资，实现保增长、扩内需、惠民生的目标发挥了重要作用。今年以来，新建商品住房成交面积有较大幅度增加，保障性住房建设速度加快，380多万户低收入家庭解决了住房困难问题。但是，随着房地产市场的回升，一些城市出现了房价上涨过快等问题，应当引起高度重视。
为保持房地产市场的平稳健康发展，会议要求，按照稳定完善政策、增加有效供给、加强市场监管、完善相关制度的原则，继续综合运用土地、金融、税收等手段，加强和改善对房地产市场的调控。重点是在保持政策连续性和稳定性的同时，加快保障性住房建设，加强市场监管，稳定市场预期，遏制部分城市房价过快上涨的势头。一要增加普通商品住房的有效供给。适当增加中低价位、中小套型普通商品住房和公共租赁房用地供应，提高土地供应和使用效率。在保证质量前提下，加快普通商品住房建设。二要继续支持居民自住和改善型住房消费，抑制投资投机性购房。加大差别化信贷政策执行力度，切实防范各类住房按揭贷款风险。三要加强市场监管。继续整顿房地产市场秩序，加强房地产市场监测，完善土地招拍挂和商品房预售等制度。加强房地产信贷风险管理。四要继续大规模推进保障性安居工程建设。力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题。
会议指出，随着经济持续快速发展，各地加大了对建筑质量差、设施简陋、居住密度高的棚户区的改造力度，大批居民住进新居，群众生活质量和城市环境得到明显改善。但目前我国一些城市和国有工矿及林区、垦区仍有近1000万户家庭居住在棚户区。会议决定，用5年左右时间基本完成城市和国有工矿集中成片棚户区改造，有条件的地方争取用3年时间基本完成。中央财政对城市和国有工矿棚户区改造给予适当支持，省和市、县人民政府应切实加大资金投入。鼓励采取共建的方式改造国有工矿棚户区，引导社会资金积极参与。鼓励金融机构向符合条件的城市和国有工矿棚户区改造项目提供贷款。免征相关改造项目的城市基础设施配套费等行政事业性收费和政府性基金，优先安排土地供应。继续按现有政策推进国有林区、垦区和中央下放地方煤矿的棚户区改造。
会议要求，地方各级政府要切实负起责任，结合当地具体情况，
采取针对性措施，促进房地产市场健康发展。
会议审议并原则通过《行政学院工作条例(草案)》。
会议还研究了其他事项。
2010年，中央全面启动城市和国有工矿棚户区改造工作
新华社北京10月10日电(记者 杜宇)近年来，党中央、国务院高度重视棚户区居民住房困难、居住环境差的问题。特别是自2008年中央启动包括棚户区改造在内的保障性安居工程以来，越来越多的棚户区居民住房条件得以改善，由此也促进了城镇面貌更新和经济增长。
加大改造力度 惠及1000多万户居民
据住房城乡建设部有关负责人介绍，初步统计，2006年至2011年底，全国累计开工改造各类棚户区超过1000万户。2012年，全国还将改造各类棚户区超过300万户。
棚户区的存在是一个历史遗留的欠账问题，现在已成为城市中“二元结构”的一大表现，有必要加快改造的步伐。
党中央、国务院高度重视城市、工矿(含煤矿)、林区、垦区棚户区居民住房困难、居住环境差的问题，这几年加大了对各类棚户区改造的工作力度。2008年中央启动保障性安居工程，并将国有林区(场)棚户区(危旧房)、国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区改造作为重要内容，加快了改造步伐。2010年，中央全面启动城市和国有工矿棚户区改造工作，并继续推进国有林区(场)棚户区(危旧房)、国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区改造。
对于棚户区改造，中央政府在财政投入、建设用地、税费和信贷等方面给予支持。2007年至2011年间，中央政府共安排补助资金730亿元。其中，超过90%的补助资金投向了中西部财政困难地区。
住房城乡建设部有关负责人表示，经过几年的努力，各类棚户区改造已经取得积极成效。
改善居住条件 更新城镇面貌
黑龙江省通北林区前进林场75岁的退休职工程玉新，在20平方米的泥草房里住了40多年，没想到能在晚年喜迁砖木结构、塑钢门窗的新房。
他告诉记者：“过去祖孙三代9口人挤在一间屋里，夏天热得哗哗淌汗，冬天又冷得像冰窖，大白菜都冻成冰坨子了。”
大规模实施棚户区改造工程，改善了棚户区居民的住房条件。住房面积明显扩大，结构更加合理，房屋舒适度显著提升。
以辽宁省为例，棚户区居民的户均住房建筑面积由改造前的30.8平方米增加到50平方米，人均达到16平方米。
另外，棚户区居民的居住环境也得以改善。改造前，棚户区内道路、供气、供热、排水等基础设施简陋陈旧，环境极其恶劣;改造后，棚户区居民住进了现代化的小区，环境优美，配套设施相对齐全。
伴随着棚户区的改造，不少棚户区居民的生活方式也得以改变。如“半小时”服务圈、“一站式”办事窗口改变了林区职工生活，再也没有大雪封门的无奈，彻底告别翻山越岭的奔波。
棚户区“破茧蝶变”，千家万户的焕然一新带来城市环境的万象更新。
农垦红兴隆管理局推进安居工程以来，撤并居民点301个，建设住宅449万平方米，城镇人口增加1.5倍。过去人少冷清、房屋老旧的居住区变成了近者悦、远者来的一座座现代化新城镇。
各地在棚户区改造中配套建设了居民活动广场，增加了绿地面积，改善了市政基础设施和公共服务设施，提升了棚户区改造新区的品位和宜居水平，城镇功能得到明显改善，城镇可持续发展能力明显增强。通过棚户区改造，拉开了城镇框架，拓展了城镇发展空间。
促进经济增长 扩大居民就业
据西安市有关负责人介绍，五年多来，全市改造累计完成投资165亿元，带动全社会经济总产出增加343亿元，占到同期全市生产总值增量的20.
11%。
大规模推进棚户区改造工程，直接扩大了房地产业投资，也改善了房地产开发投资结构。棚户区居民搬入新居，增加了装饰、装修、家具、家电等相关消费需求。棚户区改造带动了房地产业以及一系列相关产业的发展，为促进经济增长提供了新的动力。
据有关部门测算，通过实施垦区危房改造，累计采购钢材2350万吨、水泥1420万吨、红砖158亿块，有力地促进了国内建材消费。
与此同时，棚户区改造创造了大量就业机会。一方面，提供了大量直接和间接服务于工程建设的就业岗位。另一方面，通过充分利用棚户区改造腾出的土地，兴建劳动密集型小企业、创业市场、农贸市场、再就业一条街等形式，增加了就业机会。
此外，将棚户区改造小区与商品住宅配套建设，使棚户区居民可以通过为周边居民提供相应服务来实现就业和再就业。
据有关部门测算，国有垦区危房改造实施以来，累计提供就业岗位270多万人次，支付用工费用100多亿元，有效地增加了务工人员的收入。
2011年底，全国累计开工改造各类棚户区超过1000万户
新华社北京9月28日电(新华社记者杜宇) 按照计划，2012年，全国将改造各类棚户区超过300万户。如今，棚户区改造完成情况如何?存在哪些挑战?下一步还将采取哪些举措加快棚户区改造步伐?
带着这些问题，记者近日专访了住房城乡建设部有关负责人。
问：近年来我国大规模实施保障性安居工程，其中一半是棚户区改造。如今，棚户区改造完成情况如何?
答：初步统计，2006年至2011年底，全国累计开工改造各类棚户区超过1000万户。2012年，全国还将改造各类棚户区超过300万户。
棚户区的存在是一个历史遗留的欠账问题，现在已成为城市中“二元结构”的一大表现，有必要加快改造的步伐。
党中央、国务院高度重视城市、工矿(含煤矿)、林区、垦区棚户区居民住房困难、居住环境差的问题，这几年加大了对各类棚户区改造的工作力度。2008年中央启动保障性安居工程，并将国有林区(场)棚户区(危旧房)、国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区改造作为重要内容，加快了改造步伐。2010年，中央全面启动城市和国有工矿棚户区改造工作，并继续推进国有林区(场)棚户区(危旧房)、国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区改造。经过几年的努力，各类棚户区改造已经取得积极成效。
不过，各类棚户区改造任务依然艰巨。据调查，截至目前我国仍有超过1200万户城镇低收入和少量中等偏下收入家庭居住在棚户区中。此外，各地还有不少“城中村”、城镇危旧房。棚户区房屋破旧拥挤，厨卫设施不全，有的甚至存在安全隐患。帮助这些居民较快地解决住房困难，是党和政府义不容辞的责任。对这一群体的住房给予保障或支持，也是很多国家和地区的通行做法。
问：政府在棚户区改造上给予了怎样的政策支持?
答：对于棚户区改造，中央政府在财政投入、建设用地、税费和信贷等方面给予支持。2007年至2011年间，中央政府共安排补助资金730亿元，其中，超过90%的补助资金投向了中西部财政困难地区。
棚户区改造按照“政府主导、市场运作”的原则实施。政府除了鼓励地方实行财政补贴、税费减免、土地出让收益返还等优惠政策外，还允许在改造项目里，配套建设一定比例商业服务设施和商品住房，支持让渡部分政府收益，吸引开发企业参与棚户区改造，既使得原棚户区居民能享受到更好的公共服务，还可以缓解政府筹资压力，提高改造效率。
问：如何认识棚户区改造的意义?
答：实施棚户区改造的根本目的是改善群众的居住条
件，兼顾完善城市功能、改善城市环境。各地对棚户区改造实行了“保底”安置，安置标准普遍达到了户均45平方米以上，保证了实施改造后群众居住水平都能明显提高。棚户区改造还要求加强改造建设和安置住房分配过程的公开透明，维护棚户区群众的知情权和参与权，确保分配结果群众满意。
从这几年实践来看，扎实推进各类棚户区改造，既能改善民生，又是扩大内需的一项重要举措。棚户区改造产业关联度高，带动力强，不仅能够增加投资，而且能够带动消费，可以有效消化钢铁、建材、家电等上下游产能和产品。
问：我国棚户区改造还面临哪些挑战?
答：客观上讲，实施棚户区改造的难度越来越大，主要原因是商业价值高、容易改造的已基本改造完毕，剩下的大多改造成本高。从今年情况看，棚户区改造存在的突出问题包括：一是征地拆迁工作难度大，供地计划落实受到影响，一些纳入计划的棚户区改造项目无法按期实施;不少地方改造建设资金筹措压力较大，尤其配套设施建设资金难以落实，影响到已建成棚户区安置住房的交付使用;少数项目存在质量问题，包括参建单位质量责任不落实，部分构件的尺寸偏差较大，存在一些质量通病等。
虽然难度大，但要下决心深入推进，因为这是群众的热切期盼，也有利于提升城市品质、增强城市发展活力。
问：下一步将采取哪些措施来加快棚户区改造步伐?
答：今后一段时期，中央政府将以各项规划为指引，加大投入力度，完善政策措施，加快推进棚户区改造，使棚户区居民能够住上符合文明、健康标准的成套住房。各地要力争基本完成集中成片各类棚户区的改造，同时加快推进非成片棚户区、零星危旧房改造，稳步实施“城中村”改造，逐步开展基础设施简陋、建筑密度大、集中连片城镇旧住宅区的综合整治，使其中的群众与其他群众同步改善居住条件。
为实现以上目标，将重点推进以下几方面工作：一是继续研究拓宽保障性安居工程资金渠道，积极创新融资方式。二是督促各地全面落实工程质量责任制，在保证质量基础上，努力加快改造进度。三是加快已建成项目的竣工验收和配套设施建设，做好交付使用准备。
2012年8月两部门规范城市棚改补助资金管理
关于印发《中央补助城市棚户区
改造专项资金管理办法》的通知
财综〔2012〕60号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、住房和城乡建设厅（局），新疆生产建设兵团财务局、建设局：
为支持地方做好城市棚户区改造工作，加强中央补助城市棚户区改造专项资金管理，提高财政资金使用效益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号），以及城市棚户区改造工作进展的新情况、新要求，我们修订了《中央补助城市棚户区改造专项资金管理办法》。现印发给你们，请遵照执行。
附件：中央补助城市棚户区改造专项资金管理办法
财政部 住房城乡建设部
2012年8月6日
附件：
中央补助城市棚户区改造专项资金管理办法
第一章总则
第一条根据住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部、国土资源部、人民银行《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保〔2009〕295号）的规定，为支持地方做好城市棚户区改造工作，中央财政设立补助城市棚户区改造专项资金（以下简称城市棚改补助资金）。为规范城市棚改补助资金管理，
提高资金使用效益，制定本办法。
第二条城市棚改补助资金的补助范围为城市规划区内已纳入省级人民政府批准的棚户区改造规划和年度改造计划的城市棚户区改造项目，不包括城市规划区内的煤矿、垦区和林区棚户区改造项目。
第三条城市棚改补助资金按照公开、公平、公正、透明的原则分配给实施城市棚户区改造的省、自治区、直辖市、计划单列市（以下简称地区），专项用于纳入补助范围的城市棚户区改造项目征收（收购）、安置、建设以及相关的基础设施配套建设等开支，不得用于城市棚户区改造中回迁安置之外的住房开发、配套建设的商业和服务业等经营性设施建设支出。
第四条各地区应当按照“专项管理、分账核算、专款专用、跟踪问效”的原则，加强城市棚改补助资金管理，确保资金安全、规范、有效使用。
第五条城市棚改补助资金分配使用管理根据城市棚户区改造工作进展情况适时调整。
第二章资金的计算与分配
第六条城市棚改补助资金实行多改造多补助、不改造不补助的分配政策。
第七条城市棚改补助资金按照各地区城市棚户区改造的征收（收购）面积、征收（收购）户数等两项因素以及相应权重，并结合财政困难程度进行分配。
征收（收购）面积、征收（收购）户数两项因素权重分别为30%、70%，根据城市棚户区改造情况，财政部可以会同住房城乡建设部适时调整两项因素权重。
征收（收购）面积和户数，以征收（收购）人与被征收（收购）人签订的征收补偿（收购）协议或者市、县级人民政府作出的征收补偿决定为依据。征收（收购）面积包括住房和非住房建筑面积；征收（收购）户数包括实物安置住房户数（原地安置和异地安置）和货币补偿户数，均为永久安置住房户数，不包括临时安置住房户数。
财政困难程度参照财政部均衡性转移支付测算的财政困难程度系数确定，作为中央财政分配城市棚改补助资金的调节系数。
第八条城市棚改补助资金按公式法分配。计算公式如下：
分配给某地区的专项补助资金总额=〔（经核定的该地区年度征收（收购）面积×该地区上一年财政困难程度系数）÷∑（经核定的各地区年度征收（收购）面积×相应地区上一年财政困难程度系数）×相应权重＋（经核定的该地区年度征收（收购）户数×该地区上一年财政困难程度系数）÷∑（经核定的各地区年度征收（收购）户数×相应地区上一年财政困难程度系数）×相应权重〕×年度城市棚改补助资金总规模。
公式中，经核定的该地区年度征收（收购）面积是指该地区当年计划征收（收购）面积，减去上年度未完成的计划征收（收购）面积，加上上年度超计划完成的征收（收购）面积；经核定的该地区年度征收（收购）户数是指该地区当年计划征收（收购）户数，减去上年度未完成的计划征收（收购）户数，加上上年度超计划完成的征收（收购）户数。上述有关计划征收（收购）面积和户数的完成情况，以是否签订征收补偿（收购）协议或市、县级人民政府作出征收补偿决定为准。
第九条各地区省级财政部门应会同同级城市棚户区改造主管部门汇总审核各市、县申报资料，并于每年2月28日之前向财政部驻当地财政监察专员办事处（以下简称专员办）提交下列资料：
（一）经省级人民政府批准的本地区城市棚户区改造规划及本年度改造计划，各市、县城市棚户区改造规划和本年度改造计划；规划计划和列入规划计划的项目发生变更的，以市县政府出具的文件为准。
（二）加盖部门印章的本办法附表1、附表2。
（三）上年度各市、县的城市棚户区改造计划，城市棚户区改造项目征收补偿（收购）方案，以及签订的征收补偿（收购）协议和补偿决定复印件。
（四）省级财政部门、城市棚户区改造主管部门对市、县申报材料审核情况的说明。
（五）与审核有关的其他材料。
第十条专员办应对地方报送的相关资料进行认真审核，确保实地抽查审核比例不少于3个地级市（含省直管县），抽查城市棚户区改造数据比例不低于全省（自治区、直辖市）申报数据的20%。重点核查征收补偿（收购）协议的签订、实施情况。抽查审核结果与报送数据相差较大的，应当及时将申报材料退回，要求省级财政部门会同同级城市棚户区改造主管部门核实数据后重新报送。对于未按规定时限向专员办报送审核资料、审核发现严重弄虚作假或重大违规等问题，应及时向财政部报告。专员办审核工作结束后，应于3月31日前将审核意见表（附表3）报送财政部，并于4月30日前上报审核总结报告。
第十一条每年3月31日之前，各地区省级财政部门会同同级城市棚户区改造主管部门将专员办审核认定后的附表1、附表2和相关文字说明，分别报送财政部、住房城乡建设部。未附专员办审核意见的，不予受理。对于未按规定时间报送有关资料的地区，视同不申请城市棚改补助资金处理。
第三章资金的拨付和使用
第十二条财政部会同住房城乡建设部在对各地区报送的有关资料进行审核汇总后，于每年4月30日之前将城市棚改补助资金分配下达各地区省级财政部门。
根据各地区城市棚户区改造任务完成情况、补助资金使用管理情况、是否按时向专员办报送审核资料、上报数据是否及时准确等因素，财政部会同住房城乡建设部在下一年度分配城市棚改补助资金时采取适当的奖惩措施，适当增加或减少相关地区的补助资金。
第十三条各地区省级财政部门收到中央财政下达的城市棚改补助资金数额后，应当参照中央财政的分配方案，于每年5月31日前会同同级住房城乡建设部门一次下达已经实施城市棚户区改造的市、县财政部门，并将下达文件同时抄送专员办。
市、县财政部门收到城市棚改补助资金后，应会同住房城乡建设部门尽快将资金分解或明确到具体建设项目并报上级财政部门、住房城乡建设部门备案。
第十四条各地区县级以上财政部门应当对城市棚改补助资金实行专项管理、分账核算，并严格按照规定用途使用；不得截留、挤占、挪作他用，不得用于平衡本级预算。
城市棚户区改造主管部门及项目实施单位应当严格按照本办法规定使用城市棚改补助资金，不得挪作他用。
第十五条城市棚改补助资金的支付，按照财政国库管理制度的有关规定执行。
第十六条各地区要切实提高资金使用效率，根据城市棚户区改造工作进度及时下达预算并拨付资金，保障预算执行进度，确保城市棚户区改造资金需要。对于年底城市棚改补助资金结余较多的地区，中央财政将酌情减少安排该地区下一年度补助资金数额。
第十七条市、县财政部门安排使用城市棚改补助资金时，填列《政府收支分类科目》221类“住房保障支出”01款“保障性安居工程支出”03项“棚户区改造”支出科目。
第四章监督管理
第十八条专员办应当对城市棚改补助资金申报基础数据的真实性、城市棚改补助资金分配使用情况开展监督检查，确保城市棚改补助资金按照规定用途使用。
实施城市棚户区改造的各地区财政部门应当加强对本地区城市棚改补助资金使用情况的监督检查，防止发生挤占、挪用等违法违纪行为。
第十九条违反本办法规定，弄虚作假，违规虚报城市棚改补助资金申请数据问题严重的，在全国范围内通报，并按有关规定追究相关人员的责任。
第二十条违反本办法规定，采取虚报、多报等方式骗取城市棚改补助资
金，或者不按规定分配使用城市棚改补助资金的，由财政部收回已安排的城市棚改补助资金或者扣减下一年度该地区城市棚改补助资金，并依照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）等国家有关规定追究法律责任。
第五章附则
第二十一条中央财政对新疆生产建设兵团城市棚改补助资金的分配、拨付、使用、管理以及相关资料申报与审核按照本办法规定执行。
第二十二条如遇发生重大自然灾害等特殊情况，城市棚改补助资金分配时可以适当向受灾地区倾斜。
第二十三条各地区省级财政部门以及新疆生产建设兵团财务局会同同级城市棚户区改造主管部门可以根据本办法，结合各地区实际制定具体实施办法，并报财政部、住房城乡建设部备案。
第二十四条本办法由财政部会同住房城乡建设部负责解释。
第二十五条本办法自2012年1月1日起施行，《中央补助城市棚户区改造专项资金管理办法》（财综〔2010〕46号）同时废止。
附表：1._____年度城市棚户区改造项目计划和完成情况表
2._____年度中央补助城市棚户区改造专项资金收支情况表
3._____专员办审核中央补助城市棚户区改造专项资金意见表
2013年7月国务院提出未来五年改造各类棚户区1000万户
国务院关于加快棚户区改造工作的意见国发〔2013〕25号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
棚户区改造是重大的民生工程和发展工程。2008年以来，各地区、各有关部门贯彻落实党中央、国务院决策部署，将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，大规模推进实施。2008年至2012年，全国改造各类棚户区1260万户，有效改善了困难群众住房条件，缓解了城市内部二元矛盾，提升了城镇综合承载能力，促进了经济增长与社会和谐。但也要看到，目前仍有部分群众居住在棚户区中。这些棚户区住房简陋，环境较差，安全隐患多，改造难度大。为进一步加大棚户区改造力度，让更多困难群众的住房条件早日得到改善，同时，有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设，发挥助推经济实现持续健康发展和民生不断改善的积极效应，现提出以下意见：
一、总体要求和基本原则
(一)总体要求。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，适应城镇化发展的需要，以改善群众住房条件作为出发点和落脚点，加快推进各类棚户区改造，重点推进资源枯竭型城市及独立工矿棚户区、三线企业集中地区的棚户区改造，稳步实施城中村改造。2013年至2017年改造各类棚户区1000万户，使居民住房条件明显改善，基础设施和公共服务设施建设水平不断提高。
(二)基本原则。
1.科学规划，分步实施。要根据当地经济社会发展水平和政府财政能力，结合城市规划、土地利用规划和保障性住房建设规划，合理确定各类棚户区改造的目标任务，量力而行、逐步推进，先改造成片棚户区、再改造其他棚户区。
2.政府主导，市场运作。棚户区改造政策性、公益性强，必须发挥政府的组织引导作用，在政策和资金等方面给予积极支持;注重发挥市场机制的作用，充分调动企业和棚户区居民的积极性，动员社会力量广泛参与。
3.因地制宜，注重实效。要按照小户型、齐功能、配套好、质量高、安全可靠的要求，科学利用空间，有效满足基本居住功能。坚持整治与改造相结合，合理界定改造范围。对规划保留的建筑，主要进行房屋维修加固、完善配套设施、环境综合整治和建筑节能改造。要重视维护
城市传统风貌特色，保护历史文化街区、历史建筑以及不可移动文物。
4.完善配套，同步建设。坚持同步规划、同步施工、同步交付使用，组织好新建安置小区的供水、供电、供气、供热、通讯、污水与垃圾处理等市政基础设施和商业、教育、医疗卫生、无障碍设施等配套公共服务设施的建设，促进以改善民生为重点的社会建设。
二、全面推进各类棚户区改造
(一)城市棚户区改造。2013年至2017年五年改造城市棚户区800万户，其中，2013年改造232万户。在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上，各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围，稳步、有序推进。市、县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围。禁止将因城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围。城市棚户区改造可采取拆除新建、改建(扩建、翻建)等多种方式。要加快城镇旧住宅区综合整治，加强环境综合整治和房屋维修改造，完善使用功能和配套设施。在改造中可建设一定数量的租赁型保障房，统筹用于符合条件的保障家庭。
(二)国有工矿棚户区改造。五年改造国有工矿(含煤矿)棚户区90万户，其中，2013年改造17万户。位于城市规划区内的国有工矿棚户区，要统一纳入城市棚户区改造范围。铁路、钢铁、有色、黄金等行业棚户区，要按照属地原则纳入各地棚户区改造规划组织实施。国有工矿(煤矿)各级行业主管部门，要加强对棚户区改造工作的监督指导。
(三)国有林区棚户区改造。五年改造国有林区棚户区和国有林场危旧房30万户，其中，2013年改造18万户。对国有林区(场)之外的其他林业基层单位符合条件的住房困难职工，纳入当地城镇住房保障体系统筹解决。
(四)国有垦区危房改造。五年改造国有垦区危房80万户，其中，2013年改造37万户。要优化垦区危房改造布局，方便生产生活，促进产业发展和小城镇建设。将华侨农场非归难侨危房改造，统一纳入国有垦区危房改造中央补助支持范围，加快实施改造。
三、加大政策支持力度
(一)多渠道筹措资金。要采取增加财政补助、加大银行信贷支持、吸引民间资本参与、扩大债券融资、企业和群众自筹等办法筹集资金。
1.加大各级政府资金支持。中央加大对棚户区改造的补助，对财政困难地区予以倾斜。省级人民政府也要相应加大补助力度。市、县人民政府应切实加大棚户区改造的资金投入，可以从城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道中，安排资金用于棚户区改造支出。各地区除上述资金渠道外，还可以从国有资本经营预算中适当安排部分资金用于国有企业棚户区改造。有条件的市、县可对棚户区改造项目给予贷款贴息。
2.加大信贷支持。各银行业金融机构要按照风险可控、商业可持续原则，创新金融产品，改善金融服务，积极支持棚户区改造，增加棚户区改造信贷资金安排，向符合条件的棚户区改造项目提供贷款。各地区要建立健全棚户区改造贷款还款保障机制，积极吸引信贷资金支持。
3.鼓励民间资本参与改造。鼓励和引导民间资本根据保障性安居工程任务安排，通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与棚户区改造。要积极落实民间资本参与棚户区改造的各项支持政策，消除民间资本参与棚户区改造的政策障碍，加强指导监督。
4.规范利用企业债券融资。符合规定的地方政府融资平台公司、承担棚户区改造项目的企业可发行企业债券或中期票据，专项用于棚户区改造项目。对发行企业债券用于棚户区改造的
，优先办理核准手续，加快审批速度。
5.加大企业改造资金投入。鼓励企业出资参与棚户区改造，加大改造投入。企业参与政府统一组织的工矿(含中央下放煤矿)棚户区改造、林区棚户区改造、垦区危房改造的，对企业用于符合规定条件的支出，准予在企业所得税前扣除。要充分调动企业职工积极性，积极参与改造，合理承担安置住房建设资金。
(二)确保建设用地供应。棚户区改造安置住房用地纳入当地土地供应计划优先安排，并简化行政审批流程，提高审批效率。安置住房中涉及的经济适用住房、廉租住房和符合条件的公共租赁住房建设项目可以通过划拨方式供地。
(三)落实税费减免政策。对棚户区改造项目，免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。落实好棚户区改造安置住房税收优惠政策，将优惠范围由城市和国有工矿棚户区扩大到国有林区、垦区棚户区。电力、通讯、市政公用事业等企业要对棚户区改造给予支持，适当减免入网、管网增容等经营性收费。
(四)完善安置补偿政策。棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合，由棚户区居民自愿选择。各地区要按国家有关规定制定具体安置补偿办法，禁止强拆强迁，依法维护群众合法权益。对经济困难、无力购买安置住房的棚户区居民，可以通过提供租赁型保障房等方式满足其基本居住需求，或在符合有关政策规定的条件下，纳入当地住房保障体系统筹解决。
四、提高规划建设水平
(一)优化规划布局。棚户区改造安置住房实行原地和异地建设相结合，优先考虑就近安置;异地安置的，要充分考虑居民就业、就医、就学、出行等需要，合理规划选址，尽可能安排在交通便利、配套设施齐全地段。要贯彻节能、节地、环保的原则，严格控制套型面积，落实节约集约用地和节能减排各项措施。
(二)完善配套基础设施建设。棚户区改造项目要按照有关规定规划建设相应的商业和综合服务设施。各级政府要拓宽融资渠道，加大投入力度，加快配套基础设施和公共服务设施的规划、建设和竣工交付进度。要加强安置住房管理，完善社区公共服务，确保居民安居乐业。
(三)确保工程质量安全。要落实工程质量责任，严格执行基本建设程序和标准规范，特别是抗震设防等强制性标准。严格建筑材料验核制度，防止假冒伪劣建筑材料流入建筑工地。健全项目信息公开制度。项目法人对住房质量负终身责任。勘察、设计、施工、监理等单位依法对建设工程质量负相应责任，积极推行单位负责人和项目负责人终身负责制。推广工程质量责任标牌，公示相关参建单位和负责人，接受社会监督。贯彻落实绿色建筑行动方案，积极执行绿色建筑标准。
五、加强组织领导
(一)强化地方各级政府责任。各地区要进一步提高认识，继续加大棚户区改造工作力度。省级人民政府对本地区棚户区改造工作负总责，按要求抓紧编制2013年至2017年棚户区改造规划，落实年度建设计划，加强目标责任考核。市、县人民政府要明确具体工作责任和措施，扎实做好棚户区改造的组织工作，特别是要依法依规安置补偿，切实做到规划到位、资金到位、供地到位、政策到位、监管到位、分配补偿到位。要加强信息公开，引导社会舆论，主动发布和准确解读政策措施，及时反映工作进展情况。广泛宣传棚户区改造的重要意义，尊重群众意愿，深入细致做好群众工作，积极引导棚户区居民参与改造，为推进棚户区改造营造良好社会氛围。
(二)明确各部门职责。住房城乡建设部会同有关部门督促各地尽快编制棚户区改造规划，将任务分解到年度，落实到市、县，明确到具体项目和
建设地块;加强协调指导，抓好建设进度、工程质量等工作。财政部、发展改革委会同有关部门研究加大中央资金补助力度。人民银行、银监会研究政策措施，引导银行业金融机构继续加大信贷支持力度。国土资源部负责完善土地供应政策。
(三)加强监督检查。监察部、住房城乡建设部等有关部门要建立有效的督查制度，定期对地方棚户区改造工作进行全面督促检查;各地区要加强对棚户区改造的监督检查，全面落实工作任务和各项政策措施，严禁企事业单位借棚户区改造政策建设福利性住房。对资金土地不落实、政策措施不到位、建设进度缓慢、质量安全问题突出的地方政府负责人进行约谈，限期进行整改。对在棚户区改造及安置住房建设、分配和管理过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、失职渎职的行政机关及其工作人员，要依法依纪追究责任;涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
2014年全国棚户区改造约2100万户 棚改攻坚战启动
2015年1月全国棚户区改造经验交流会在包头召开。据住房和城乡建设部透露，截至去年底，全国累计棚户区改造约2100万户，包括城市棚户区1470万户，林业棚户区159万户，垦区棚户区184万户，国有工矿棚户区281万户，一大批住房困难群众出棚进楼，“忧居”变“宜居”。
今年新开建保障性安居工程700万套，基本建成480万套
今年我国将新开工建设保障性安居工程700万套，基本建成480万套，并启动棚户区改造的攻坚战。然而，棚改实施多年，目前待改造的地块都是商业开发价值小、资金平衡难的硬骨头。资金筹措难、拆迁安置难的矛盾更加凸显。在当前房地产市场下行压力较大的情况下，不少地方配套资金落实起来更加困难，在商品房项目中配建的棚改安置房项目开工及施工进度都受到了不同程度的影响。林区、垦区、独立国有工矿地区配套市政基础设施历史欠账多，资金筹措压力更大。
“去年我们超额完成了480万套棚户区改造的任务，按照国务院明确的棚改目标，今年只要再开工400万套即可，但是为了加速民生改善，助推经济建设，今年的实际目标要远超400万套。”住建部副部长齐骥说。
如此大的年度目标任务如何完成?除了新建安置房，今年我国还将积极推进棚户区改造的货币化安置。
“传统货币化就是拿钱走人。但是现实情况下，棚改居民还是希望得到实物房，而按现在的补偿标准，居民无法买到同等面积的商品房，所以我们创新货币化安置方式。”辽宁省住房和城乡建设厅厅长商向东介绍，在辽宁，政府与棚改居民签订补偿协议，通过市场筹集安置房源，政府组织团购，开发企业让利，棚改居民自主购买。“棚改居民分散安置，能够更好地融入社会，解决了集中安置带来的后续管理难题，既满足其就业、就学、就医的需要，也缓解了政府资金不足难题，更消化了市场待售商品房库存，拉动了消费。”
过去一年，积极组织棚户区居民自主购买商品房或由政府购买商品房进行安置，已经成为不少省市的积极探索。陕西的货币安置补偿户，已从最初的比例不足3%提高到目前的34.9%;四川成都中心城区棚改居民选择货币化安置比例，已从2012年的53%提高到去年的70%以上;湖南湘潭的棚改货币安置率则高达80%。
“先安置后搬迁”百姓满意，拉动经济增长政府不赔
“拆迁没多久就搬进楼里了，才花了1万元。”55岁的何淑英，2014年1月搬进包头市北梁新区北六区一套45平方米的大一居。夫妻俩对屋子哪儿都满意，唯一不习惯的就是暖气。“以前住平房漏风，晚上冻得脑袋疼，根本没法睡觉。现
在烧上暖气暖和了，反倒不适应了，总敞着门窗通风。”
北梁，全国最大的城市集中连片棚户区，过去两年累计拆迁房屋5.36万户，相当于一年拆掉一个中等县城。如此大规模的拆迁，居民与棚改工作组间却从没发生过冲突，“先安置，后拆迁”是公认的法宝。
棚改安居工程建设规模大，周期长，从征地、拆迁到建设、入住，最快也要两三年。旧房拆了，新房还没建好，过渡期居无定所，一直是棚户区居民的最大顾虑，也导致不少居民对拆迁产生抵触情绪，成为棚改的主要难点之一。
“北梁棚改突出让利于民，先安置，后拆迁，统筹兼顾就业，确保搬迁群众在经济上获利，在过程中乐意，在结果上满意。”包头市副市长高志勇介绍，除了保障房进行装修确保居民拎包入住，居民在周转过渡期既可以选择入住政府提供的过渡房源，也可以按每月600元的标准发放过渡租房补贴，同时还享受搬家、冬季取暖、冬菜存储等一系列补贴。棚改安置区生活方便，基本选择在离中心城区近、地段好的位置，周边配套中小学、三甲医院、家具城、建材城和蔬菜批发等成熟市场，方便群众生活。
为了解除居民后顾之忧，当地政府还累计发放自主创业小额担保贷款1777万元，开发物业、保洁、绿化等公益性岗位1510个，确保一户棚改家庭至少1人就业，让搬迁后的居民有后续发展的基本保障。
如此大费周折地搞棚改是否会成为亏本的买卖?高志勇算了一笔账，北梁投入棚改资金234亿元，可直接或间接带动固定资产投资约600亿元，拉动消费50亿元左右，增加税收2亿元，拉动全市gdp增长0.2个百分点。
去年国开行发放棚改贷款超4000亿元，今年放贷更多
“钱从哪儿来”是棚户区改造的老大难问题。2011年以来，投入棚改的资金逐年增加。截至去年底，国家发改委、财政部共安排中央补助资金7092亿元，国家发改委累计批复企业发债7000多亿元，银行业加大信贷投放累计1.6万亿元，使棚改项目得以顺利实施。
目前棚改资金中约有一半来自于国家开发银行贷款。在此次会议上，国开行也首次对外披露了住宅金融事业部成立后对棚改的资金支持力度。
据国开行副行长张旭光介绍，去年8月，国开行住宅金融事业部组建完毕，目前约有50人专门从事棚改事业，已在全国37个省及计划单列市完成了35个地方贷款平台的搭建。2014年，国开行完成棚改贷款发放4086亿元，是2013年的4倍。这意味着过去一年的棚改贷款规模就超过了国开行过去几年累计发放棚改贷款的总规模。
“国开行为棚改先后引进社会资本1987亿元，并3次降低贷款利率。目前，国开行棚改贷款优惠利率仅为4.99%，比基准利率下浮近20%，还针对棚改项目取消了所有服务性收费。”张旭光介绍，国开行从利率、期限等方面向棚改倾斜，降低棚改资金成本，不仅将货币安置比例调整到了40%，还将还款期限延长到25年，为棚改提供了长期稳定的金融支持。
张旭光表示，今年国开行安排的棚改专项贷款规模不会低于2014年，并将进一步完善货币安置和购买存量商品房的制度要求。如果算上今年的棚改贷款，棚改存量债务规模将达到上万亿元，贷后管理工作压力非常大。这有赖于国开行与各级政府联合监督，有效管控风险。“我们将配合地方政府做好地方债务甄别工作，防止棚改这个最大民生工程的信贷风险、政策风险与声誉风险，真正让棚改成为阳光工程、放心工程。”
2015年6月，国务院发布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》明确要求2015至2017年改造
各类棚户区住房1800万套。
据中国政府网消息，国务院近日发布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》。《意见》明确，2015—2017年改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套。
《意见》指出，近年来，各地区、各有关部门持续加大城镇棚户区和城乡危房改造力度，有关工作取得显著进展。截至2014年底，全国共改造各类棚户区住房2080万套、农村危房1565万户，其中2013—2014年改造各类棚户区住房820万套、农村危房532万户，有效改善了困难群众的住房条件，发挥了带动消费、扩大投资的积极作用，促进了社会和谐稳定。但也要看到，与党中央、国务院确定的改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村的目标相比，任务仍然十分艰巨，特别是待改造的棚户区多为基础差、改造难度大的地块，在创新融资机制、完善配套基础设施等方面还存在不少困难和问题。同时，农村困难群众对改善居住条件、住上安全住房的诉求比较强烈，加快农村危房改造的要求十分迫切。
《意见》明确了工作目标，制定城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设三年计划(2015—2017年)。2015—2017年，改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套(其中2015年580万套)，农村危房1060万户(其中2015年432万户)，加大棚改配套基础设施建设力度，使城市基础设施更加完备，布局合理、运行安全、服务便捷。
希望本文“棚改”这十年 回忆中国棚户区改造的探索与实践能帮到你。