特约撰稿人：魏星
2003-4-28
斗牛士
前言
随着信息技术在我国的普及以及政治体制改革的深入，各类信息化技术手段不断在政府中得到应用，极大的提高了政府的办公效率，对行政办公模式的变革产生深渊的影响，特别是在20世纪90年代末，发展政务信息化受了党和国家领导人的高度重视，在“金字工程”、“政府上网工程”等一系列示范性政务信息化工程顺利实施后，对传统政务活动进行信息化改造，大力发展电子政务成为了政治体制改革和政府创新的重要内容，同时政务信息化也作为社会信息化的先导受到了社会各界的广泛重视。2002年8月，中办、国办联合发文，提出推进电子政务建设的若干意见，2003年年初中办再次发文要求加强党委机关的信息化建设，政府高层对于开展电子政务建设具有很强的决心，使电子政务建设逐步走上快车道。在当前的电子政务建设规划中，主要的内容呈现有“三网”等硬件基础建设和基础性应用系统建设两大类，公文流转系统作为基础性应用系统中的基础，受到各级政府机关和广大软件开发厂商的广泛重视。
公文流转系统需求状况
在最近几年的政府信息化改造建设中，主要侧重于硬件建设方面，具体表现为计算机设备更新、计算机网络建设、信息共享系统开发等。随着政府信息化基础设施建设的逐渐完备，各类应用系统开始受到各级政府机关的重视，开发重点主要侧重于人事信息数字化、文书信息化、公文流转、交互式审批等信息化可行性高的工作领域。因此，改革传统办公模式，开展电子政务，使业务办公、公文流转和管理过程电子化、信息化，让文职人员从长期繁杂的办公事务中解放出来，通过统一办公规范，提高工作效率，降低行政成本，实现办公自动化已势在必行。
由于日常公文处理在政府机关占有很大的比例，同时对其成功的信息化能够在机关内部迅速发挥作用，因而，公文流转系统的开发与应用成为了近期各级政府机关政务信息化的主要内容。今年年初中办有关发展党委机关电子政务的文件中明确指出，在今后一个阶段内开发适应党委机关需要的公文流转系统是实现政务信息化的重要内容和途径之一。在全国的行业和区域性政务信息化部署中，开发适应本部门、本地区需要的公文流转系统也是近一个阶段其政务信息化计划中的主要内容。如中国银行总行拟投入1000万人民币开发中国银行系统内部的公文流转和审批系统，某省委在党政信息系统建设“十五”规划中明确提出要开发适应省情的公文流转系统，在2002年的微软Office开发大会上文汇新民报业集团、上海市检察院也提出了公文流转系统的开发需求。可以说，公文流转系统是近一个阶段各级政府机关信息化应用开发的重点内容，具有广泛的需求和广阔的市场前景。
主要开发模式和关键技术
由于电子政务蓬勃的发展势头，各类电子政务相关开发也为各大软件厂商所重视，综观当前的公文流转系统，大多是作为OA系统的一个部分出现的，其开发模式和具体技术手段也不尽相同。公文流转系统作为一类非标准性的软件产品，具有很强的随意性和扩展性，其成功与否受到几个关键技术的制约。
一、主要开发模式
纵观目前市场上成型的公文流转系统，其开发模式上的差别主要体现在系统结构和开发的技术手段，系统结构主要指终端操作人员与应用服务系统的相对关系，开发的技术手段指系统的平台及其主要开发技术。
1、系统结构
按照系统终端情况的不同，可将公文流转系统的开发结构分为B/S（浏览器/服务器）和C/S（客户端/服务器）两种模式，它们各具特色，是当前公文流转系统开发的主流。
（1）B/S模式
B/S 模式的系统以服务器为核心，程序处理和数据存储基本上都在服务器端完成，用户无须安装专门的客户端软件，只要通过网络中的计算机连接服务器，使用浏览器就可以进行事务处理。B/S模式具有易于升级，便于维护，客户端使用难度低、可移植性强等特点，同时也受到灵活性差、应用模式简单等问题的制约。在早期的 OA系统中，B/S模式是被广泛应用的系统模式，一些MIS、ERP系统也采取这种模式。B/S模式系统主要的应用平台有 WindowsServerFamily、LotusNotes、Linux等，其采用的主要技术手段有Notes编程、ASP、JAVA等，同时也使用 COM+、ActiveX控件等技术。
（2）C/S模式
C/S模式系统以服务器作为数据处理和存储平台，在终端设计有专门的应用程序进行数据的采集和初次处理，再将数据传递到服务器端，用户必须使用客户端应用程序才能对数据进行操作。C/S模式具有专业化程度高、开发手段灵活、运行速度快等特点，但受到维护成本大、适应性弱等问题的影响。C/S模式是早期电子政务开发中主要应用的模式，同时一些专业的MIS软件也经常使用这种模式。C/S模式系统几乎可以适应任何的操作平台，开发技术也多种多样，大部分计算机语言都能开发出C/S模式的应用系统。
2、开发手段
公文流转系统的开发手段多种多样，LotusNotes、ASP、VisualStudio等主要的技术手段都能开发出公文流转系统，它们具有不同的特点，在不同领域发挥着自身的优势。
（1）基于LotusNotes的公文流转系统
LotusNotes 被视为最为成熟的公文流转系统平台，由于其本身具有强大的工作流（Workflow）设计能力，与公文流转复杂的工作流相适应，因而成为了大型公文流转系统开发的首选技术手段。利用LotusNotes既可以实现C/S模式的公文流转系统，也可以使之适应B/S的应用模式，其完善的文档数据库和权限管理系统为公文流转的顺利实现提供了强有力的保障。但LotusNotes的灵活性较差，外在表现形式单一，开发成本高。
参考系统：冠群联想的问鼎协同办公系统
（2）基于ExchangeServer的公文流转系统
ExchangeServer 与LotusNotes有相似之处，都具有强大的工作流设置能力，在早期的办公自动化系统中，ExchangeServer被广泛使用，在客户端使用 Outlook等电子邮件系统进行操作，在使用上不直观，灵活性差，同时基于ExchangeServer的二次开发难度也较大，系统之间的兼容性和扩展性差，目前在市场上单纯地基于ExchangeServer的公文流转系统比较少见。
参考系统：无
（3）基于Windows.Net框架的公文流转系统
Windows.Net 框架具有很强的灵活性和扩展性，能够与操作系统平台进行良好的结合，与各类应用程序可进行数据传递，其系统同时可应用B/S和C/S两种模式，在外在表现形式上十分灵活，开发难度和成本低，能够方便地使用各类中间件。Windows.Net框架下的开发工具很多，主要有VB、VC、ASP等，作为一种通用的开发手段，Windows.Net框架的应用范围很广，但其专业性不强，在开发公文流转系统时需要进行复杂的重定义工作，同时在规模大的应用过程中稳定性一般。目前广泛使用的基于浏览器，使用ASP开发的办公自动化系统一般具有简单的公文流转功能，从技术手段上分可将其划入本类。
参考系统：书生的书生公文
（4）基于JAVA的公文流转系统
JAVA 具有很强的数据处理功能和稳定性，在大规模数据处理和安全性方面占有优势，适合开发浏览器形式的应用系统，J2EE的开发模式适合工作流性质软件的开发，有比较强的灵活性在开发模式上与ASP相似。目前市场上没有完全基于JAVA的公文流转系统，由其实现的公文流转功能主要表现在一些由JAVA开发的办公自动化系统中。
参考系统：上海永信计算机服务有限公司的政府OA办公系统OIS
二、关键技术
公文流转系统涉及到比较复杂的办公流程，在开发的过程中受到诸多方面的制约，综观目前的公文流转系统，其成功与否受到几个关键技术的影响，包括身份验证技术、数字签名与传输加密技术、工作流定义技术、审批应用技术、电子签章和痕迹跟踪技术等。
1、身份验证技术
由于政府机关公文处理工作具有保密性、严肃性的特点，因而公文流转系统必须使用与之相适应的身份验证技术，并基于此形成完备的用户权限体系。目前的公文流转系统多采用直接的用户名和密码的身份控制机制，少量系统也使用智能卡的身份验证体系。目前的身份验证技术主要有简单用户密码匹配、物理地址识别、智能卡等硬件识别、生物识别等，它们的安全程度不同，开发和应用成本也有很大差别。
2、数字签名与传输加密技术
政府公文流转过程中严格的保密性是公文流转系统基本的要求之一，也是政务类应用软件验收的硬性指标，所以一个成熟的公文流转系统必须使用数字签名技术，并在其基础上对数据传输进行加密，数字签名技术也是识别用户身份，确定公文责任的主要技术。在一些公文流转系统中以应用了小型的CA数字签名认证系统。
3、公文流定义技术
政府机关公文流转的一个重要特征就是流程复杂，难以用标准的程序化语言解释，因而公文流转系统必须有与之相适应的工作流程定义系统，使操作人员能够自主地设定公文流转流程。目前一些基于LotusNotes的公文流转系统借助于Notes系统强大的工作流设置引擎实现了一般的流程设定，但整体效果与实际工作仍存在一定的差距。有无灵活的工作流定义体系成为了影响公文流转系统成功与否的关键要素。
4、审批应用技术
在公文处理过程中，发生着大量的审批修改行为，而且大部分操作者是政府机关中的领导人员，所以在公文流转系统中的审批技术是否适合领导的办公习惯就显得尤为重要。目前流行的审批技术是利用手写板对公文进行全文批注，再以矢量图形的形式保存，接下来由具体的文书人员对审批后的公文进行处理。根据目前的发展趋势，这一类型的审批技术将仍在公文流转系统中占主导地位，但具体的应用形式可能产生变化，如引入手写识别、采用新型的硬件设备等。
5、电子签章技术
传统的公文是否有效与其是否具有公章直接相关，这种“红头+公章”的公文处理模式仍会延续到公文处理系统中，由于没有具体规定的出台，因而对于电子签章的合法性问题还存在很大的争议。在一些公文系统中，使用模拟化的电子签章，在公文上直接加盖，再由高精度打印设备打印，或作为二次加盖传统公章的凭据。在政府机关未形成大范围的无纸化办公的前提下，电子签章技术的发展趋势呈现以数字化的虚拟签章使公文在系统中生效，一旦需要出现纸介质公文时，在输出后对公文的合法性进行数字与人工的混合验证，并加盖传统的公章。
6、痕迹跟踪技术
公文在处理的过程往往经过多个部门的多个工作人员，可能存在大量的修改行为，为了保证公文的原始信息，确定公文责任，需要对各种修改行为进行跟踪，并形成附属公文的流程跟踪报表。目前的公文流转系统大多实现了这一功能，或在数据库中、或在文档上保留公文处理的痕迹，以备审核。
主要厂商和市场占有情况
开发厂商
系统名称
应用范围
评价
北京书生公司
书生电子公文系统
国务院办公厅、中国人民银行、海关总署
成功的针对政府机关公文处理的应用，主要侧重于公文的传输等标准化的政务应用，不具备公文的审批、签阅等功能。
国家软件评测中心
政府公文运转系统
国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、中共中央党校
在公文传递的基础上加入简单的公文处理功能，并能对发出的公文进行跟踪。（RiseNet电子政务整体解决方案中一部分）
北京联想公司
IT1for1
贵州省黔南州政府、成都市铁路局、乌鲁木齐市审计局
基于Web技术开发，采用消息传递中间件，具有一般的公文处理功能。（整体系统中的公文流转功能）
湖南金智高科技发展有限责任公司
全文批注世纪版
暂无
C/S模式，能够对公文内容进行全文手写批注，可以保留痕迹，与Word进行无缝结合。
上海中安电子商务科技有限公司
电子政务信息管理系统
上海静安区财政局
以流程定义方式进行公文流转，支持手写批阅，对公文的归档处理能力较好。（整体系统中的公文流转功能）
北京冠群联想软件有限公司
问鼎协同办公系统
暂无
基于浏览器，与Word、WPS等无缝结合，具有一般的公文处理功能，能够进行痕迹跟踪。（整体系统中的公文流转功能）
由于设计公文流转功能的软件和办公自动化系统较多，在此不一一列举。其中除书生公司的书生数字公文系统和国家软件测评中心的RiseNet系统占有较大的市场外，其他厂商的公文系统多以一对一的解决方案形式存在。
公文流转系统开发策略
公文流转系统具有广泛的市场需求，可以说是近期电子政务市场中的一个热点，在目前的市场中没有一种公文流转产品能够在占有压倒性的优势，市场空间很大。公文处理在具体的机关工作中表现为非标准化的流程，难以以程序的模式完成，在样式和格式上有国家标准可供参考。为了保证产品能够适应政府机关的需要，同时降低开发成本，一套成功的公文流转系统在开发的过程应注意以下几个方面的问题。
一、需求分析是重点。电子政务是对传统行政办公模式的一次革新，也是政治体制改革的一大推力，但目前电子政务尚处于起步阶段，各级政府机关的信息化程度并不高，因而目前一个阶段的电子政务工程主要是对政府机关内部原由的办公流程进行信息化改造，在引入新技术的同时导入一些公共管理理念。目前的公文流转系统必须适应政府机关的需要，与其传统办公流程能够无缝结合，可以在短时间内使工作人员掌握系统的操作方法，发挥出系统效能。在开发公文流转系统的过程中，必须有熟悉机关办公流程的人参与，并尽可能地在机关中进行实地调查，详细地了解公文处理的流程，形成完备的需求分析报告。
二、遵循习惯是关键。考虑到政府公务人员的实际计算机水平和项目实施的周期，系统不应存在操作上的难度，尽可能地模拟传统办公中公文处理的流程以及操作的模式，特别是对一些高层领导，可设计出一些人性化的操作模式，如全文批注，或在适应期采用手工和数字相结合的手段，如领导仍在纸介质文件上批注，由办公室人员二次录入或扫描入系统。
三、新技术是优势。目前的电子政务开发中比较注重新技术的应用，在系统中如何一项或多项新的技术会使系统更加受欢迎。针对公文流转系统的特点，可在几个关键技术方面考虑使用新技术，如在身份认证方面可以使用指纹识别、笔迹识别等生物特征类技术，在加密传输上可以引入CA中心的概念，在审批技术上可以应用全文批注、声音批注等，在工作流定义方面使用可视化模式。
四、开放兼容是亮点。目前在政府机关中已经引进了一些电子政务应用系统，并很可能在某些发挥着十分重要的作用，因而在公文流转系统的开发过程中必须充分考虑到系统与已存在的系统之间的兼容性，在可能的情况下应设置足够的开放式接口，读取这些系统的数据或向这些系统传递数据。如公文系统必须与政府机关中使用的主要文字编辑软件保持高度的兼容，使数据能够在它们之间畅通无阻地传递；又如公文系统与其他人事信息系统或工资信息系统相互兼容，可在生成公文过程中引入已存在的信息。
结语
公文流转系统的市场潜力巨大，如果能借助当前大力推进电子政务的东风，开发出集具实用性、先进性、兼容性的公文流转系统，在同政府信息化部门建立良好合作关系的基础上，势必会赢得巨大的成功。
