秦晖：地权何以不归农？地权归农又如何？——公平公开公正的法制才是关键
中青在线(北京)2006-02-23 11:48:59来源: 网易
如果为防止土地兼并造成农民失地，所以只给农民以“土地使用权”而不是“土地所有权”，那么是否意味着，无地的佃农反而比有地的自耕农更有保障？
如果土地问题后面的公民权问题未得到解决，今天即使农村土地私有化，农民的土地所有权、使用权依然无法得到保障。
农村土地问题首先是公民权问题
税费改革后，土地问题成为当今农民问题的新热点。正如中国社会科学院农村发展研究所张晓山先生所说，土地制度的核心是权利主体，而权利主体建设从来就不是一个纯粹经济问题。我认为这是非常重要的，实际上这也不是什么新观点。马克思主义本身就有这种观点。1902年列宁在与民粹派论战时便指出：我们作为社会主义者对土地私有制没有什么好感，但“在警察国家里提出土地国有化的要求，就等于助长一切官僚习气”。 所以，谈土地所有制不能抛开政治社会背景。大家都知道我们的民主建设任重道远，而且在土地问题上经常出现“警察解决问题”。在这种情况下我们抽象地谈国有、集体、个人所有制恐怕都很成问题。
现在在土地产权制度的设计上有人主张国有制、有人主张集体制、有人主张私有制。可是在中国目前的条件下，到底什么所有制，到底哪一种产权是真正得到保护的呢？大家知道，在前不久，由郎咸平挑起的论战中很多人说国有产权受到侵犯。但在我们这里国有产权受到的这种侵犯并不是以私人产权受到保护为前提的。中国以强权为背景的化公为私和以强权为背景的化私为公是同时进行的。一方面无制约的权力侵害公民的私人财产，一方面这种权力也在侵害公民的集体财产，而左手把百姓的私产以“国家”名义夺来，右手又把这些“国产”装进自己的私囊，这种我称之为“尺蠖效应”的戏法不是天天在变吗？国有、私有是如此，“集体”又如何？现在据说农地就是集体所有制，可是我们现在在征地过程中不仅农户没有多少发言权，即使社区集体也没有多少发言权，整个还是政府行为。因此严格来说，在目前的这种条件下，也就是“权力侵害权利”的问题如果不能解决，我们谈什么“有”的所有权恐怕都是空的。
我们现在谈地权问题，当务之急是解决“圈地运动”造成的问题。如果仅仅从理论来谈，当然是用土地私有制对这种问题解决最有效。土地不是农民的，有权者就可以随意拿走；是农民的，要征地就得农民的同意，而且是以他能接受的价格的自愿交易。但是实际上，正如张晓山先生所说，以城市征地拆迁而言，法律承认的房产私有权也挡不住强征。即使把土地所有权交给农民，在目前的条件下要征也还是能征。换个角度讲，我们现在虽然不承认农户土地的所有权，但毕竟从法律上已经承认了农户有土地使用权，而且我们说，这个使用权可以长达30年，而且法律也肯定这种使用权是物权，可以交易。现在征用土地，虽不需要与农民购买所有权，但至少还要购买使用权。可实际上这个使用权的交易是否是建立在双方合意的基础上呢？是否达不成合意则要等农民30年使用期期满再来征呢？当然不会，现在有权力的人要征土地，别说三十年，三个月都不会等。在这个问题上完全不存在合意原则。因此在这个问题上，我觉得地权问题背后实际上是一个公民权问题。
历史上土地私有化兼并的误读与真相
我们现在否定农民拥有产权的一个很重要的理由，就是农民一旦有了私有权就会发生土地兼并，就会产生无地农民。但我觉得事实可能恰好相反，前年我在哈佛参加过一个关于中国土地问题的研讨会，会上有人提出中国应该实行农地私有制。当时有一位美国学者提出如果实行私有制是否会产生无地农民的问题？但是中国人却没有这样问，相反，当时在场的几位中国人纷纷站起来用非常激烈的言词谴责土地私有制。他们谴责土地私有制的理由恰恰是：实行了土地私有制我们就不那么容易把农民从土地上赶走了。那几位发言人都是土地管理部门的人，他们说：实行了农民土地私有制我们就不能搞土地批租，不能搞土地批租我们没法“经营城市”，我们的城市就不能发展得那么快。说得简单一点，如果实施土地私有制，就不能搞“卖地财政”了。理论家说土地私有制的害处是使农民失去土地，而实际管理土地的官员却说土地私有制的害处就是妨碍他们圈占农民的地。一方是坐而论道的，一方是实际管理土地的，我相信大家有能力判断哪个说的更符合实际。
第三，过去我们在历史学上讲得最可怕的一个问题是租佃制，说租佃制就是土地私有、自由买卖导致土地兼并，甚至导致社会危机和农民战争等等。这是土地私有制的理论反对者中最厉害的意见之一。但是他们对历史知道多少，对土地制度史又知道多少？关于这些，我写过一些文章，这里只简单讲几个数字。我们讲土地兼并，到底兼并到什么程度呢？我们往往不做计量分析。根据我初步的计量分析，三、四十年代即民国年间，在不同的地方有过不同的地权分布样本，根据目前我们看到的47个地权分布样本的基尼系数平均值，当然这个平均不是非常精确，因为没办法加权，每个样本的数量我们不知道。但我认为，误差不会太大。地权集中的基尼系数在旧中国土地改革之前平均是0.53。横向来讲，当时世界上几乎所有国家的地权分布系数都比中国高，也就是说中国的地权集中程度是最低者之一。那时中国当然有社会危机，但你能相信危机的根源就是土地私有导致地权集中吗？
纵向来讲，今天中国并没有土地私有制，但由于这些年来权力干预下的“二田制”、“圈地运动”等因素，中国目前已经有大量的无地农民，而农地（使用权）分布已有相当大的不平均：按照美国加州大学河滨分校格里芬等几位学者根据中国的相关数据做的统计，1990年代初中国农户实际使用土地分配的吉尼系数达到了0.41， 而另一份研究更表明，这一时期我国农村农户使用土地的基尼系数，在进行过土地重分的地区达到了0.47，没有重分过的地区更高达0.50， 跟我前面讲的中国土改前的平均值相差并不远。我们在既不私有也不自由买卖的情形下，用权力这根杠杆拨弄十几年，不也同样达到了地私有自由买卖了两千年才达到的“兼并”水平吗？其实，中国历史上即使有一定程度的土地兼并，主要也是由于政治因素造成的。这和我们现在看到的情况一致。
被颠倒的农民“社会保障不能私有化”
最后而且最重要的是：在所谓土地保障问题上，很多人把问题讲颠倒了。他们讲土地是保障，讲“社会保障不能私有化”。的确，社会保障是不能私有化。但这个概念根本讲的是承担社会保障的义务不能私有化。也就是说你不能让人自己保障自己，而必须由社会或者国家或者社区等等来保障农民。至于享受社会保障的权利则从来就是“私有化”的。比如说享受公费医疗权利的是我们每一个“私人”，而不是“国家”。但买单的责任是国家。国家买单给一个个“私人”看病，那是社会保障，如果反过来是私人买单给“国家”看病，那还叫“社会保障”吗？所谓不能私有化是指掏钱的义务你不能要农民来负担，得由国家、社区或者企业来支付。可现在这项义务不是从来就私有化的吗？对农民来说我们根本就没有什么社会保障，从来都是让农民自生自灭。即所谓“社会保障不能私有化”的问题在中国根本就不存在。中国即使在人民公社时代，社会保障义务一直就是国家不承担或者承担得很少，也就是“私有化”了的。
因此，如果真正要讲社会保障不能私有化，要讲的就是国家怎么承担自己的义务，而不是国家怎么剥夺农民的权利。但是我们有些人现在讲的不是给农民提供公费医疗，而是剥夺农民的产权，然后让他终身当佃农自己种地养老。在这种情况下所谓社会保障不能私有化是完全讲颠倒了。因为这里讲的不是社会保障而是“社会剥夺”，或者说是社会“负保障”，即剥夺农民的权利。土地如果说与“保障”有关，那也只能是享受保障的权利，享受保障的权利不能落实到个人（所谓“不能私有化”），那还叫保障吗？
如果说现在土地是农民生活的最后保障，那的确如此。但假定土地是农民的保障，那到底是“土地使用权”给农民提供的保障多，还是“土地所有权”给农民提供的保障多呢？有种说法完全不符合逻辑：似乎农民只有“使用权”倒有了保障，如果所有权给了农民，反而农民的保障会变少了。这等于说自耕农是没有保障的，沦为佃农他反而有保障了，这不是胡说八道吗？这种说法居然盛行一时，恐怕是有些国人缺乏基本逻辑思维能力的体现。众所周知，所谓所有权，就是使用权、用益权、处分权……等一组权利的总和。也就是说所有权包涵使用权，使用权不包涵所有权。农民有了所有权也就保证了使用权，即使他自愿转让了使用权，也还可以自愿收回。但没有所有权的话，使用权的保证只会更少，因为所有者可以收回它。然而现在有些人却想要人相信：给了农民所有权他们就会无地可用，剥夺了他们的所有权反而可以不愁没地种了！
防范圈地运动的关键何在
但是我这里还要回到张晓山先生的说法。关于地权问题，实际上要解决的是两个问题。一是什么样的地权安排能够提高土地利用效率，一是什么样的地权安排能够防止出现社会危机。而我认为今天中国地权问题的核心是如何防范由于地权引起危机的问题。尤其是政府土地政策的出发点应该是防危机，而不是农地利用效率怎么最大的问题。防范圈地运动就是防范地权危机，防范圈地运动在经济上最有效的方法就是把地权交给农民而不是交给官员。当然，如前所述，即使是使用权你真正尊重它就不会产生圈地问题，如果不尊重，所有权也照样会受侵犯。
实际上，中国农村自1995年以后一直大规模地进行着土地以外的生产要素的私有化过程，例如乡镇企业的私有化其实已经完成。而如果要讲公平的私有化，在所有的私有化形式中，老实说农地的私有化是最容易做到起点公平的。正如费孝通先生当年说过的：土地就摆在那里，大家众目睽睽，小偷偷不走，强盗拿不去，也不像其他资产可以通过评价上下其手。我国历史上就常有计口授田，而土改、大包干也都是把土地平分给全体农民。如今有人认为土改没收富人土地不公平，但从没人说土改中的土地分配环节有什么大的不公平问题。然而其他公产的私有化就不同了，企业资产的私有化一般都是化给了“掌勺者”，很少按起点公平的原则来操作，就相当于把公社土地变成社长的私人庄园，而让社员给他打工，或者连打工也不许，干脆把他们赶走。像这样最难做到公平——实践中确实也是最不公平的企业私有化都搞了，而最容易做到起点公平的土地私有化，有人却认为决不能做，这是什么道理呢？
当然，也要注意到农民无法抵制权力（Power）的剥夺，尤其中国目前的权力很难建立制约机制。关于地权问题实际是跟农民集体谈判权利挂钩的，但农民的集体谈判权利又和结社自由有密切的关系，因为如果农民没有结社自由，所谓农民的集体很可能是一种官办的集体，这种集体可能本身就是农民权利的剥夺者，而不是农民权利的捍卫者。因此真正的农民集体是自由结合的集体，这就产生了集体中的民主性问题。历史的比较研究表明，在农民一盘散沙情况下单独的个体小农很容易被剥夺（这里说的是被权力剥夺，不是所谓自由买卖造成的“兼并”）。存在传统农村公社的地区进行这种剥夺反而要困难一些。
这一切都说明，当前在土地关系上建立权利主体的问题远不仅仅是个经济问题。我们必须在政治、社会和法律等层面为农民维护自己的合理权益创造条件。其实，如果可以抛开这些问题，仅仅从纯经济的角度讲，假设我们现在已有比较好的民主、宪政与法制，从纯经济意义上谈土地，我认为土地的绝对私有权的确是有不少问题，因此绝对土地私有权即使在西方资本主义国家也是不存在的，或者说土地作为私有权对象的有条件性、限制性要比其他产权多。但是其之所以如此，最根本的问题并不在于土地兼并，也不在于社会保障，而在于土地的区位垄断与公益性的国土整治之间的矛盾。基于这种矛盾，几乎所有的国家，包括发达市场经济国家，都保留有一个最终的公共利益，即国家的最终征地权。比如在损害公益的情况下，在地主利用区位垄断漫天要价的情况下可以行使政府定价。但这里有一个条件，就是什么是公益以及在什么情况下实施单方定价？在发达市场经济国家的宪政条件下，行使这种权力要有十分严格的公共监督和近乎苛刻的条件，实际的行使很困难，但在中国这种权力非常容易被滥用。在中国这种情况下，考虑到非经济以外的条件，我甚至觉得对这种政府最终定价权的限制可以比其他市场经济国家更严格。也就是说授予农民的土地权利可以比其他市场经济国家更大、更刚性化。即使需要限制农民的土地权利，或者扩张官府的土地干预，也应该到将来政治民主了再说。
