作为一个少数民族贵族建立的政权，清朝的民族政策比元朝成功，正因为如此，清朝也比元朝延续的时间长得多。但自清朝建立以来，还是陆续实行了一些带有民族歧视色彩的政策。这些政策的要点有四：第一，官缺分满汉（注：严格说来，尚有宗室缺、满洲缺、蒙古缺等多种，不赘述。），满族官员可任汉缺，汉族官员却不能任满缺，同一职务如尚书、侍郎，满族的权力大于汉族。另外，满族主要出任较高级别的官职，保证满族在政府机构中占绝对的优势地位。第二，满汉不准通婚。（注：准确地说，是不准旗女嫁汉人，而默认民女嫁旗人。清初曾允许满汉通婚，嘉庆后逐渐禁旗、民通婚。参见定宜庄《满族的妇女生活与婚姻制度研究》，北京大学出版社1999年版。）第三，满族人只能为职业军人，不准从事生产活动，满族人民的生活（主要是进入关内的满族）全靠政府财政供应。第四，对满族施行与汉族不同的法律，审判机构也是单独的。一般来说，如果是满汉纠纷，满人所受处罚总要轻些。
清初，在强大的军事压力面前，汉族人民包括汉族官员无人敢轻易对此提出异议。清中叶以后，人们对此已经习以为常，也没有造成多大矛盾。但是到了清末最后十年，满汉矛盾日益突出，满人特权已日益为汉族及其他民族所不满，并成为革命党人进行革命宣传和号召的一个重要理由。邹容在《革命军》中，对满人垄断权力的现象曾痛加斥责。《民报》也说：“夫以民籍计之，满人之数，裁当汉人百之一，而服官者，其数乃等于我（指汉族），天壤间不平之事未有若斯之甚者！况夫藉口于不分满汉，举枢要之职，壹以属彼族之私昵。”（注：阙名：《预备立宪之满洲》，《民报》第19号，1908年2月25日，第97页。）从清政府方面来说，由于武器和战术的改变，八旗兵早已失去战斗力；部分满族人民因为不事生产而日益窳惰，所谓“八旗子弟”，被人讥讽为“不士不农不工不商不兵不民”，几乎成了对无所事事游手好闲之人的通称；因为不准满族人民从事生产，不少满族下层人民生活相当困苦。而每年发给满族人民的“钱粮”，也给本已极为困难的财政带来了严重的负担。现实逼迫清政府必须改变以往的政策，只是迟早的问题。
1906年，清政府宣布预备立宪。近代宪政的一个原则是凡为国民，权利义务应该平等。虽然平等的原则在当时的西方国家也并没有真正做到，但这毕竟是近代意识和近代*理论的一个不可缺少的组成部分。因此，实行预备立宪以后，平满汉畛域的呼声更加高涨。就当时的国家领导人来说，他们未必懂得什么平等，更不会服膺平等观念，但是社会舆论的压力他们必须考虑。所以论理论势，满族特权都是非改革不可的问题，于是平满汉畛域就顺理成章地成为筹备宪政的一个重要的内容。
但是，清政府在这一问题的改革上呈现出复杂的矛盾心态，它愿意取消满族普通人民的特权，也逐步在这样做，但为了保证大清朝的统治，满人尤其是皇族在政府高层的优势地位，它却不肯放弃。而为了解决旗民生计的困难，驻防也没有取消。因此，平满汉畛域就成了既有一定程度的实施，但又蹒跚犹豫的改革。然而，这些在清朝前期、中期已习以为常的事情，在清末却日益引起社会各个阶层的不满，并且加速了清政府的灭亡。
一、平满汉畛域的议论和策划
1901年以前，各方面早已提出一些融合满汉、解决旗民生计的建议，最早甚至可以追溯到乾隆年间。当然，一般人还不敢直截了当提出取消满人特权。
戊戌变法时，时任总理衙门章京的张元济于1898年9月5日上书建言五条，其中之一便是融满汉之见。他请将除宗室外的满蒙各旗编入民籍，归地方官管辖；允许满汉通婚；任旗民自谋衣食，准许旗民转居别处；京师及各省驻防旗营设劝工学堂，以便解决旗民生计问题。（注：国家档案局明清档案馆编：《戊戌变法档案史料》，中华书局1958年版，第44-45页。）紧接着，另一位大臣袁昶也上书请谋旗民生计。至9月14日，光绪皇帝下诏：“旗丁生齿日繁，徒以格于定例，不得在外省经商贸易，遂致生计日艰。从前富俊、松筠、沈桂芬等均曾筹议及之。现当百度维新，允宜弛宽其禁，俾得各习四民之业，以资治生。著户部详查嘉庆、道光年间徙户开屯、计口授田成案，切实订立新章，会同八旗都统迅速奏明办理。”（注：《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，总第4194页。参见梁启超《戊戌政变记》，《饮冰室合集》专集之一，中华书局1989年版，第54-55页。）由于变法很快失败，光绪帝的诏令没有能够施行，但是积累起来的问题并不会因为废止改革措施而消弭，而且随着时间的推移愈益严重。
经过义和团和八国联军侵华事变，社会的不满迅速膨胀，官员中的不满议论也大大增加。1900年底，英国驻汉口代理领事法磊斯在一封信中转述他和湖广总督张之洞的谈话说：“他和我所见到的所有汉人官员一样，憎恨满人，因为他们把持中国、搜刮民脂民膏，他们不顾自己的能力和是否胜任，总能升官发财。中国要想改革只有一法：废除满人一切特权，不论是旗人的俸禄还是仕途特权。”（注：骆惠敏编：《清末民初政情内幕》上册，知识出版社1986年版，第191页。）英国领事的话可能有夸张的成分，因为张之洞的不满可能主要是针对载漪、刚毅等极端保守派分子的，但汉族官员中间对满人特权也有一定程度的不满是事实，这显示平满汉畛域的问题应该提上日程了。1901年，刘坤一和张之洞在他们的著名的《江楚会奏变法三摺》的第二摺中，提出筹八旗生计的建议，他们主张鼓励旗人自谋生路，“凡京城及驻防旗人，有愿至各省随宦游幕、投亲访友以及农、工、商贾各业，悉听其便”，凡愿意“寄籍者，即归地方官与民人一体约束看待”，并停止国家发给的钱粮。他们还请多设八旗学堂，鼓励旗人学习士农工商兵各业。但是当时改革还刚刚开始，他们的奏摺主要谈的是解决旗人生计问题，同时暗示应逐渐将满族人民编入与汉族及其他族人民一样的户籍，与一般人民一样对待，但还不敢放开来谈取消满族法律、*方面的特权问题。（注：苑书义等主编：《张之洞全集》第2册，河北人民出版社1998年版，第1421-1422页。）
新政逐步推广以后，谈论平满汉畛域的人渐渐多了起来。
1903年，张之洞曾到北京朝见慈禧太后和光绪帝，1904年初辞行时，曾“力请两宫化去满汉畛域”，并具体建议“如将军、都统等官，可兼用汉人。驻防旗人犯罪用法与汉人同，不加区别”，慈禧太后表示同意。（注：《抱冰堂弟子记》，《张之洞全集》第12册，第10628页。笔者对原标点做了改动。）
清廷派五大臣出洋考察*并宣布预备立宪以后，建议平满汉畛域的人达到了高峰，其中有的是满族官员。出洋考察*五大臣之一，后来官至直隶总督的端方就是主张较力的人物之一。早在1901年，端方在所上《筹议变通*摺》中，就曾建议让旗民移屯，“民旗杂居，耕作与共，婚嫁相联，可融满汉畛域之见”（注：《端忠敏公奏稿》卷1，台北，文海出版社影印版。）。1906年端方考察*归来，又单独上了一个《请平满汉畛域密摺》（注：考察*的其他奏摺多半与戴鸿慈联名同上。）。他“请降明诏，举行满汉一家之实，以定民志而固国本”。摺中比较奥匈帝国、俄国、英国、美国等国种族关系不同，从而强弱不同的情形之后说：“苟合两民族以上而成一国者，非先靖内讧，其国万不足以图强；而欲绝内讧之根株，惟有使诸族相忘，混成一体……国初以来，满汉通婚之禁未开，故此两族者……言语宗教习尚罔不大同，而种族一线之界，犹未尽泯。近以列强交通，国威稍挫，人民何知，惟有责难政府……而一二不逞之徒，竟敢乘此时机，造为满汉异族权利不均之说，恣其鼓簧，思以渎皇室之尊严，偿叛逆之异志。加以多数少年，识短气盛，既刺激于时局，忧愤失度。复偶涉西史，见百年来欧洲二三国之革命事业，误认今世文明，谓皆由革命而来，不审利害，惟尚感情。故一闻逆党煽动之言，忽中其毒而不觉，一唱百和，如饮狂泉。”端方强调，平满汉畛域为消弭革命的必要措施。“今日欲杜绝乱源，惟有解散乱党；欲解散乱党，则惟有于*上导以新希望，而于种族上杜其所藉口……夫所谓于*上导以新希望者，则奴才等前此所谓宣布国是定十五年实行立宪是已。若所谓于种族上杜其所藉口者，则奴才私计有二事焉”，此二事即其平满汉畛域措施：“一曰改定官制，除满汉缺分名目。”他建议将京师各衙门，悉依新设的外、商、学、警四部成例，除满汉缺分名目，所有堂官、司员，不问籍贯，惟才是用。“二曰撤各省驻防。”他说应速下明诏，将各省驻防永远裁撤，旗丁之挂名兵籍者，悉令仍居原驻地方，编入民籍，依前此裁撤绿营成例，特加优待，给以十年口粮，为之安顿生计。（注：《中国近代史资料丛刊·辛亥革命》第4册，上海人民出版社1981年版，第39-47页。）由于端方的满族身份，加之深受慈禧太后的信任，他的呼吁对清政府的决策有一定的影响。
与清政府内部讨论增多同时，社会的压力也大大增加了。1907年7月6日，发生了徐锡麟起义。起义虽然失败，但起义的领导人徐锡麟曾捐得道员，号称四品大员，他亲*伤安徽巡抚恩铭，比同盟会在广东等沿边省份发动的起义更令清廷震动。在一些官员看来，只有加快立宪步伐，加快平满汉畛域的步伐，才能平息社会的不满，消弭革命。所以这以后立宪的步伐稍稍加快，平满汉畛域的力度也加大了。7月8日，也就是徐锡麟杀恩铭事件后的两天，清廷下令，准臣民上书言立宪事。7月28日，直隶总督袁世凯又奏请加紧立宪，并在奏摺中建言融和满汉。7月31日，两江总督端方又代奏安徽士人李鸿才“化除满汉畛域办法八条”的条陈。紧接着，8月2日，湖北按察使梁鼎芬也奏请明诏化除满汉界限，并请饬内外臣工，各抒所见，以备采择。因为梁鼎芬和张之洞关系密切，梁鼎芬的上书可能有张之洞授意的成分。袁世凯与张之洞是当时最有威望的地方督抚，1907年“丁未政潮”之后，两人双双调入北京任军机大臣。他们再加上两江总督端方的建议，对朝廷的决策有相当的影响。
在这一背景下，1907年8月10日，慈禧太后命：“现在满汉畛域应如何全行化除，著内外各衙门各抒所见，将切实办法妥议具奏。”（注：《清末筹备立宪档案史料》下册，中华书局1979年版，第918页。）此后不少人上书参加讨论。除了极少数人外，多数人赞成实行平满汉畛域措施，有的建议将驻防名目取消，使驻防旗人占籍为民；有的提出法律应该同一；有人甚至还提出应将满族姓氏改变，与汉人相同，实际上等于将满族彻底汉化。其中以8月24日两江总督端方和修订法律大臣沈家本的上奏最为典型。端方的建议共4条：(1)旗人悉令就原住地方编为旗籍，与汉人一律归地方官管理；(2)旗丁分年裁撤，发给十年钱粮，使自谋生理；(3)移驻京旗屯垦东三省旷地；(4)旗籍臣僚宜一律报效廉俸，以补助移屯经费。（注：《清实录·光绪朝》卷576，中华书局1987年版，第630页。）端方的奏摺上后，清廷谕下政务处议，不久就正式做出了将旗民陆续编入民籍的决定。沈家本的奏摺从法律立论，请将旗人犯遣军流徒各罪，照民人一体发配，不必减轻。不久清廷做出了将法律同一的决定（见后）。
二、平满汉畛域措施的颁布
自新政实施开始，平满汉畛域措施就已陆续实行，而在宣布预备立宪以后的两年达到高潮。下面就对各项措施的颁布和实施情况做初步的考察。
第一，准许满汉通婚
1902年2月1日，慈禧太后下令准满汉通婚。懿旨说：“旧例（满汉）不通婚姻，原因入关之初，风俗语言，或多未喻，是以著为*。今则风同道一，已历二百余年。自应俯顺人情，开除此禁。所有满汉官民人等，著准其彼此结婚，毋庸拘泥。”（注：《光绪朝东华录》，总第4808页。）此后不少满汉官员带头联姻，如袁世凯和端方结成亲家，庆亲王奕劻和先任驻外公使后任山东巡抚的孙宝琦结成亲家。这些婚姻不免有*联姻的成分，但也算起到一种表率作用。至于一般满族民众，早已有人冲破*，与汉族人民通婚。（注：根据20世纪50年代对辽宁省沈阳市满堂乡满族的调查，与满族通婚的汉族女子，往往用顶替汉军旗人姑娘名字的办法，以便领取政府给的钱粮。《满族社会历史调查》，辽宁人民出版社1985年版，第31页。）通婚*的取消，可以说顺应了形势，便利了满汉人民的相处和民族的融合。
第二，取消满族在*上的若干特权，任官不分满汉取消满族特权，有些容易实行，有些清廷不那么愿意痛痛快快实行。清政府不愿意实行的，我们后面再谈，这里主要说清廷付诸实行的。新政实施以后，逐渐有汉族官员担任了以前只有满族官员才可以担任的职务。如程德全1903年任齐齐哈尔副都统，1905年又出任黑龙江将军就是一例。自1901年至1905年，清政府新设了外务部、商部、巡警部、学部四个新部，这些部废除了满汉复职制，每部只设一尚书、两侍郎，任职不分满汉。1906年官制改革之后，新成立的各部中，官缺分满汉之制彻底废除。与此同时，开始有较多的汉族担任以前必须由满族担任的官职。专门管理八旗事务的都统原来*地位很高，任此职的即使不是王公贵族，也必是旗人。1906年官制改革以后，汉族的刘永庆、冯国璋、王士珍、段祺瑞、吴禄贞、李国杰、李殿林等人，都担任过八旗都统或副都统职务。当然，清末自湘淮军兴起以来，地方督抚多由汉族官员担任已成趋势。
就汉官出任从前只有满族才能担任的职务来说，改革动作比较大的是东三省。东三省是清朝的发源地，也是满族人民占人口比例较多的地方，任职的向来是满族官员。日俄战争后，为了抵制日俄的侵略，清政府加强了对东三省的经营。1905年赵尔巽任盛京将军后，裁撤了奉天府尹和盛京五部。赵尔巽上任之前，就奏请各城副都统满汉兼用：“奉天无论旗汉各缺，皆准……不分满汉，均选才堪任用、人地相宜者补署。”（注：《赵尔巽全宗》第101卷，中国第一历史档案馆藏。）1907年清政府又裁撤盛京、吉林、黑龙江将军，设东三省总督，同时在三省分设巡抚，巡抚受总督节制。这样，近代中国继在台湾、新疆建省之后，东三省也正式设行省。东三省改制后，任东三省总督的徐世昌、奉天巡抚唐绍仪、吉林巡抚朱家宝、黑龙江巡抚程德全（先为段芝贵，后以丑闻，由程代）都是汉族。东三省设省之后，陆续将副都统、城守尉等旗人官职裁撤，改为与内地州县一样的文官。如1908年8月，清廷一次就批准撤销黑龙江省爱珲、呼伦贝尔、墨尔根三个副都统，代之以爱珲、呼伦贝尔道员，黑河、胪滨、佛山、嫩江知府等民官。（注：《光绪朝东华录》，总第5958-5959页。）其他如1905年裁撤齐齐哈尔、呼兰、布哈特、通肯四个副都统；1908年裁撤锦州副都统；1909年裁吉林、宁古塔、三姓、珲春等副都统。到1911年辛亥革命爆发前，东北只剩下盛京、金州、兴京三个副都统。（注：参见章伯锋编《清代各地将军都统大臣等年表》，中华书局1965年版。）如果假以时日，相信东北的副都统会全部裁撤。而1911年辛亥革命爆发前，东三省36个包括总督、巡抚、交涉使、民政使、度支使、各道员等重要官员，除东三省总督赵尔巽和两个副都统是满旗外，其他人都是汉族。（注：见《东方杂志》第8卷第7号（1911年9月）所刊各省职官表，其中缺新军镇一级军官。）东三省的改制，加快了东三省的开发和满汉各族人民的融合，民国以后，东三省很快就成为在全国*、军事、经济中举足轻重的地区，与清末的改革有相当的关系。
除此以外，按以往的规定，汉族官员父母去世，官员本人须守孝三年，满族则不受此限制。这一制度表面上遵循儒家纲常礼教，但实际上是对汉族官员的一种歧视。1909年3月，清廷下令官员不论满汉，父母丧时一律丁忧三年。（注：《宣统政纪》卷9，中华书局1987年版，第167页。）
第三，准备将旗民编入普通民籍和筹旗人的生计
1907年9月27日，清廷颁布上谕说：“我朝以武功定天下，从前各省分设驻防，原为绥靖疆域起见。迨承平既久，习为游惰，坐耗口粮，而生齿滋繁，衣食艰窘，徒恃累代豢养之恩，不习四民谋生之业。亟应另筹生计，俾各自食其力。著各省督抚会同各将军都统等查明驻防旗丁数目，先尽该驻防原有马厂、庄田各产业，妥拟章程，分划区域，计口授地，责令耕种。其本无马厂、庄田，暨有厂、田而不敷安插者，饬令各地方官于驻防附近州县，俟农隙时，各以时价分购地亩，每年约按旗丁十分之一，或十数分之一，授给领种，逐渐推广，世世执业，严禁典售。即以所授田亩之数，为裁撤口粮之准……该旗丁归农以后，所有丁粮词讼，统归有司治理，一切与齐民无异……一面仍将各项实业教育事宜，勒限认真分别筹办，以广旗丁谋生之计……著各将军督抚等破除情面，实力奉行，不得任听协参佐领各员，挟持私见，阻挠大计……期于化除畛域，共作国民，用副朝廷一视同仁之至意。”（注：《清实录·光绪朝》卷578，第650-651页。）据说这一谕旨是在新任军机大臣袁世凯的极力主张下颁布的。（注：《汪大燮致汪康年函》，《汪康年师友书札》第1册，上海古籍出版社1986年版，第1009页。又袁世凯于1907年9月4日任军机大臣。）
1908年8月，清政府公布《钦定宪法大纲》，同时公布“逐年筹备事宜清单”。清单中规定在筹备的第一年设立变通旗制处，并规定变通旗制处的任务是“筹办八旗生计，融化满汉事宜”；在第八年也就是1915年“变通旗制，一律办定，化除畛域”。（注：《清末筹备立宪档案史料》上册，第61、66页。）1908年12月7日，清政府设变通旗制处，派贝子溥伦、镇国公载泽、大学士那桐、侍郎宝熙、熙彦、达寿司理其事。
有关这项改革的实施情况，我们后面再专门探讨。
第四，司法同一
1907年10月9日，慈禧太后懿旨说，“满汉沿袭旧俗，如服官守制，以及刑罚轻重，间有参差，殊不足以昭划一”，她命礼部及修订法律大臣议定满汉通行礼制、刑律，除宗室外，满汉同一。（注：《光绪朝东华录》，总第5745页。）至1908年1月10日，修订法律大臣沈家本等奏拟定办法50条，“请嗣后旗人犯罪，俱照民人各本律、本例科断，概归各级审判厅审理。所有现行律例中旗人折枷各制，并满汉罪名畸轻畸重及办法殊异之处”，全部改为同一。清廷予以批准。（注：《光绪朝东华录》，总第5812-5813页。）这样，在法律适用上普通旗民与民人就没有什么两样了。
除了法律外，还有划一审判机构的问题，清末预备立宪过程中实行“司法独立”，即在各地陆续设立专职的各级审判厅，承办民刑案件。原则上，凡是成立了审判厅的地方，无论民、旗，审判均归审判厅，这样就逐步取消了原来专门针对旗人的审判机构。如在京师，1907年12月成立审判厅，其中初级审判厅内城三处，外城二处，成立之始法部即奏请以后旗人案件归审判厅审理。各省未设审判厅的地方，旗人诉讼也归州县办理。（注：未设审判厅地方，笞杖轻罪由地方衙门审理，徒流以上仍交审判厅审理。《光绪朝东华录》，总第5787-5788页。）又如涉及八旗田土方面的诉讼，原来一律由户部办理，京师审判厅成立后，此类诉讼概归审判厅办理。1908年，又由内务府奏请，以后“王、贝勒等府第呈送庄头、佃户拖欠租银、典卖地亩等案件，由各该地方官讯办”（注：《大理院清厘旗地控案办法》，载1909年3月4日《申报》，“紧要新闻”。）。这样旗人涉讼由另设的机构审判的制度也取消了。
至于当时人数已经不少的宗室、觉罗与民人涉讼案件，原来涉及宗室案件由刑部派员到宗人府会审，涉及觉罗案件由宗人府派员到刑部会审。在京师审判厅开办的同时，清廷决定将涉及宗室、觉罗的民刑诉讼，概暂归大理院（相当于最高法院）审理。（注：《光绪朝东华录》，总第5784-5786页。）宣统年间，有位宗室麟昌犯盗窃罪，他的审判仍是由宗人府进行的。宗人府认为职官盗窃超过1000两，例应处死刑（这比其他大官贪污数目实在少得多）。奏上之后，清廷认为照以往虽应死罪，但考虑到麟昌得到的不过600余两，应该免死罪。这样，这位权势不大的宗室才保住一条命。（注：《宣统政纪》卷44，宣统二年十一月庚戌（十日），第797页。）从这一案件的审理看，宗室涉讼的审判程序并没有完全按照新的规定办理，即没有由大理院审理。三、旗户编入民籍和旗民生计问题
前面说过，1907年清政府曾允诺将旗兵计口授田，逐步归农，等于齐民。这实际上也等于彻底取消驻防。这正是平满汉畛域的基本工作。1907年清廷命官员讨论化除满汉畛域时，一位中级官员在他的日记中评论：“各省驻防，本为防汉人设，现既欲化除畛域，何如悉撤之，以坦怀示天下。将军、都统之名，本赘疣也，不撤驻防，而以是等缺授之汉人，则防于何有？”（注：孙宝瑄：《望山庐日记》下，上海古籍出版社1983年版，第1060页。）这段话道出了问题的关键。其实驻防不仅令汉族官员及人民不满，设将军的省份还常常发生督抚与将军不合以致影响施政的事情，所以1909年四川总督赵尔巽曾奏请裁撤成都将军，以一川省事权。（注：《赵尔巽全宗》第267卷。当时两广总督和广州将军也有冲突，见《赵尔巽全宗》第494卷。）
但是真要裁撤驻防，却有很多困难。这里面除了统治者的决心外，客观上的大问题是旗民生计。当时旗民都要靠政府的“钱粮”生活，不事生产，如果不解决生计问题，旗民终究还是要靠国家财政供应，从而难以编入普通民籍，驻防也就难以彻底取消。
清末实行新政之时，一般满族人民的生活已非常困难。著名作家老舍出生于1899年初，父亲属正红旗，母亲属正黄旗。他的家原本贫寒，他的父亲在抵抗八国联军的战争中阵亡后，家境更加艰难。“夏天佐饭的‘菜’往往是盐拌小葱，冬天是腌白菜帮子，放点辣椒油。还有比我们更苦的，他们经常以酸豆汁度日，它是最便宜的东西……把所能找到的一点粮或菜叶子掺在里面，熬成稀粥，全家分而食之。”从当时的各种材料和中华人民共和国成立以后的调查，可以证实老舍说的这种情况非常普遍。（注：王惠云、苏庆昌：《老舍评传》，花山文艺出版社1985年版，第7-8页。参见《满族社会历史调查》。）所以，不准满族人民从事生产活动，既是一种特权，也是对满族人民的严重束缚，它导致相当多的满族人民丧失了求生能力，清末要解决旗民生计，可以说困难重重，而平满汉畛域的实施，也因此而受到很大影响。因为旗民生计的困难，早就有地方官采取过各种各样的办法。1904年9月，山东巡抚周馥就曾上奏，说旗防生计日蹙，拟选旗人入各学堂肄业，又让旗人认垦官山荒地，清廷鼓励其试办。（注：《清实录·光绪朝》，光绪三十年七月。）
但是，到真正实行诸项措施的时候，难度就凸现出来了。
按照前述清廷1907年9月27日的上谕，是要购田分给旗民，这一方案是不切实际的，因为当时一缺乏资金，二缺乏土地，怎能做到计口授田？有人算过一笔账，即使不包括京师旗人，“若专指外省驻防，每人授田十亩，每亩只作十五两价值计之，要三千万金”（注：《汪大燮致汪康年函》，《汪康年师友书札》第1册，第1009页。）。这恐怕还是保守的估计，因为按照这一计算方法，驻防只算20万人（男丁），但是当时驻防远不止此数。而对财政问题比较熟悉的熊希龄估计，若仿从前裁撤防营、绿营兵勇之例裁撤旗兵，即照所得饷额十倍发饷，然后令其谋生计，则仅京旗即需银1亿两。（注：周秋光编：《熊希龄集》上册，湖南出版社1996年版，第178页。）在清末财政极端困难的情况下，购田授旗根本没有可能。
与上两项一样严重的是满族人民长期不事生产，已成习惯，现在要裁粮饷，这个弯不容易转过来。这与理性上许多满族官员也明白并主张要平满汉畛域不同。老舍在自传体小说《正红旗下》中曾生动地描述一般满族人民对钱粮的依赖及反对取消钱粮的情绪。事实上在有些地方，还发生过小规模的冲突。就在1908年初，成都旗民曾到官署请愿，成都将军绰哈布和护理川督赵尔丰将此事奏报，清廷指示他们：“查明为首滋事造谣惑众煽动之人，从严惩办。并将约束不严之协、佐各官分别查究，勿稍姑息。”（注：《光绪朝东华录》，总第5820页。）浙江、广东、陕西等处也发生过旗民抗议事件，当时的报纸有过报道。清廷虽表示严厉弹压，但同时以军机大臣的名义致函各省督抚，保证“裁停口粮，在授田以后陆续施行，并非一经奉旨，即将官缺额饷尽行裁撤”（注：1907年11月16日《申报》，“紧要新闻”。）。1907年两江总督端方曾再次奏请将各省都统、副都统一律裁撤，他的主张得到袁世凯的支持，但因为这种顾虑没有实现。（注：1907年11月16日《申报》，“紧要新闻”；1907年11月12日《申报》，“专电”。）由于阻力太大，清廷只好命一些准备计口授田的地方缓行这些措施。（注：《汪大燮致汪康年函》，《汪康年师友书札》第1册，第1009页。）1908年底变通旗制处设立后，由于旗民疑虑，清廷惧生动乱，公开宣布“所有钱粮兵饷，仍均照常”（注：《宣统政纪》卷4。）。
其实不满意的不仅是满族人民，从另一角度，汉族也不满。《申报》曾评论说：“购田授旗者，购田之费出之于何人？授旗之田，购之于何人？无论当此司农仰屋之时，万无再能集此巨款以购田亩，亦无如许之田亩以购给于旗丁。而旗丁多得一田亩，即汉人多失一田亩；多筹一旗丁田亩经费，即汉人多失一田亩之经费。如是而曰消融满汉，吾恐民心日猜疑，满汉之见且转而益深，满汉之见益深，立宪愈不能成立，大局益溃败而莫能收拾。”这篇评论还直指清政府的做法为“欺”。（注：《说欺》，1907年10月18日《申报》，“论说”。）《申报》在当时是比较温和的报纸，《申报》尚如此，当时整个社会舆论可知。
由于缺乏统计数字，我们只能举例对旗民从事生产的情况做概略性的描述。在北京，旗人特别是汉军旗人早就有从事生产劳动的，1900年以后就更多了。老舍在《正红旗下》中描述，老舍大舅家的二哥就一面当差吃钱粮，一面做油漆匠，而且是位技术不错的匠人：老舍三舅家的几个哥哥，因为住在郊外，政府限制不严，也早就种地、学手艺。（注：老舍：《正红旗下》，《老舍文集》第7卷，人民文学出版社1984年版，第206-211页。）但是从事生产劳动的人占整个旗民人口的比例不大。有的人虽然从事劳动，但还放不下架子，“出外做工，早晨上工、晚上回家，仍然穿长袍，在半路上换上或脱下劳动的服装。当邻里中熟人问他时，只说上茶馆，从不说外出做工。”所从事的职业，一般是小商贩、手工匠人、拉人力车等。（注：《北京市满族调查报告》，《满族社会历史调查》，第93页。）
在成都，虽说清末已有相当多的满族人当小贩，但那只是补贴生活，还不是真正依赖此种活动获得生活来源。据1914年一些满族绅士为请求发还八旗公产给民国政府的呈文说，成都旗人1400余人，其中“能自立者不过十分之一二，余皆家无恒产”（注：《满族社会历史调查》，第189页。）。这就是说，只有十分之一二的满族人能够以劳动或原来的资产达到生活自立。这种估计并没有可靠的调查做基础，而且肯定有夸张的成分，但仍然可以说明问题的严重性。
在广东，清政府逐步编旗民入民籍的谕旨下后，广州汉军副都统李国杰（李鸿章孙）奏请在广州崖门口外筑堤圈地，拨旗丁领垦。（注：《光绪朝东华录》，总第5829页。1907年11月12日《申报》“紧要新闻”栏载李国杰奏谓：“拟将广东荡地百数十顷，先招旗人垦种蒲草等类，俾得自食其力，并寓劝兴实业之意。”）
在内蒙，据20世纪50年代的调查，宣统年间，政府曾将原来供应军粮的大黑河十三圈耕地分给满族民众，但“由于满民长期不从事生产劳动，农业生产技术非常生疏，所以他们的收成不高，士兵生活到了清末时候，已陷入极端贫困的境地”（注：《内蒙古自治区满族社会历史调查》，《满族社会历史调查》。）。
这些例子说明，各地为解决旗民生计问题都做了一些工作，但成效有限。
比较明显的成果，是在有驻防的省份普遍设立了旗民工艺厂或习艺所，招旗民入厂学手艺技术，掌握谋生本领，其中以东三省较有成效。有不少省还开办了旗民女子工艺厂或习艺所。但是因为能够进厂学习的人数有限，所以一时难以显出效果来。清廷若能力排众议，真的每年减旗民钱粮1/10，逼迫旗民从事生产，也许情况会更好些。不过，这也要分什么地方。在那些商品经济发达，市场状况比较好的地方，旗民学成手艺后容易就业；而在那些比较偏远落后的地方，即便是学成了手艺，就业又谈何容易！民国年间各地陆续停发满族的俸饷后，容易就业谋生的，一类是那些受教育程度较高的人（可以当教师、秘书），一类是有技艺的人。（注：参见《满族社会历史调查》。）这说明晚清创办的各类旗民工艺厂和满族学堂，对于后来的旗民谋生是有作用的。
为了解决旗民生计，各地还挑选不少精壮旗丁进入新军或警察，而且旗丁不像其他新军士兵会受革命党的影响，可谓一举两得。但是就解决生计问题来说，此举只能是权宜之计。因为新军是募兵制，父为兵子未必为兵，这与八旗绿营世兵制完全不同。
据笔者考察，筹旗民生计和平满汉畛域做得最好的是东三省。
东三省建省的同时，在奉天、吉林、黑龙江三省设旗务司管理旗务，后来民国年间参加《清史稿》编撰的金梁担任奉天旗务司使。锡良接任东三省总督后，又改旗务司为旗务处，仍由金梁负责。金梁曾制定五年的移旗民实边计划，他派员到吉林省长白山一带调查筹备，经过清廷允准，特设安图县，首批从奉天迁去300户旗民，每户给田500亩、屋3间，耕牛粮食种子，都由官方代办，路费也由官方发给。金梁说是“既筹生计，兼事开垦，又顾实边，一举而三善”。迁到安图的旗民也很满意。据金梁记述，民国年间，迁到安图的旗户甚至想为金梁立生祠祭祀。（注：金梁：《光宣小记》，上海书店出版社1998年版，第36-37、32页。关于移旗民到吉林省的计划，参见《光绪朝东华录》，总第5834页，另外《锡良遗稿》（中华书局1959年版）中也有记述。）金梁的记述不免有夸张的成分，但这小批的移民比较成功，当是事实。另据锡良于宣统元年六月的奏报，奉省普通旗人家有田亩，世为农工，自食其力者居多，筹生计并不难，只是奉省旗官员缺较多，久无实际职守，形同虚设，但依赖俸饷为活，筹出路难。奉省办有八旗工艺厂、八旗农业讲习所、八旗学堂、八旗实业学堂、宗室学堂、宗室维城小学堂、八旗女工厂、八旗蚕桑实业厂、锦州八旗工艺分厂等，后来又创办了八旗满蒙文中学堂、八旗女工传习所，经费都是零零碎碎凑起来的，筹集虽不容易，但颇有成就。（注：《锡良遗稿》，第917-922、925-926、1044-1045页。）奉省人民对于从事生产有热情，据锡良奏报，1909年奉天创立八旗女工传习所，定额只有100人，但报名的有几百人。此外，在锡良的主持下，奉天还创办了八旗兴业银行。
黑龙江地广人稀，而且满族人民原就比较多地从事生产活动（注：据当时统计，1911年黑龙江省人口仅有1858792人，其中旗人196514人。旗人无业者为36719人。见黑龙江省档案馆编《黑龙江省大事记(1900-1911)》，黑龙江人民出版社1984年版，第203、214页。当时黑龙江省范围与现今不同，哈尔滨当时属吉林省，而现内蒙的呼伦贝尔当时属黑龙江。），问题比较容易解决。据署黑龙江巡抚程德全与东三省总督徐世昌的联名奏报，黑龙江幅员广阔，从前汉民稀少，旗民本来就有很多以农耕、狩猎或牧业、伐木等业为生，并不依赖国家的供应，至于省城（齐齐哈尔）及其他城中当差及无地的旗户，拨给嫩江迤西省属荒地，其他地方旗丁也照此方法办理，可以妥善解决问题。（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷14，台北，文海出版社影印版。）1907年，黑龙江奏报已在铁山包（今铁力县）安插屯田旗丁1200户，每户授田45垧，其中15垧可以免税，另30垧规定至1913年开始纳税。（注：《黑龙江省大事记(1900-1911)）》，第120页。）除了官方组织的安顿工作外，还有旗人自愿开垦为业。（注：《黑龙江省大事记(1900-1911)）》，第128页。）
在吉林，旗民不仅已经从事生产，而且自1905年开始，政府开始正式向旗民所有的土地征收赋税，征税土地达746万余亩。1907年又增加了35万亩。所征赋税虽然不是特别多，但具有象征性意义。（注：见1907年11月30日《申报》所载东三省总督和吉林巡抚的奏摺。按原奏计算土地面积用“垧”，本文按每垧15亩换算为亩。）1911年6月政府再拨吉林珲春地方荒地给旗丁，不但不特别发给旗丁垦荒“启动费”，连免交政府的荒价也要由巡抚特别奏请才能减免。又规定只免除一定年限的租税，以后仍然应向政府纳税。（注：《宣统政纪》卷54。）
奉天何时向旗民征税，笔者没有找到确切记载，但1910年初东三省总督锡良奏请蠲缓奉天省新民、辽阳等地受灾旗民粮租（注：《锡良遗稿》第2册，第1069-1071页。）；继锡良为东三省总督的赵尔巽又于1911年8月奏请整顿奉天旗、民粮租，不分旗地民地，一律按土地的好坏分等征税。（注：《宣统政纪》卷58。）这说明至少在此以前，奉天省旗民已经向政府纳税。
至于三省的旗兵，1907年9月，黑龙江省旗兵改为巡防营，全省共7营又1哨，原协领、佐领等改为营管带及哨官，次年4月正式规定此巡防营由全省巡防营务处（时长官为倪嗣冲）管辖。（注：《黑龙江省大事记(1900-1911)》，第108页。）奉天、吉林也在这前后将旗营编入巡防营系统。这样三省旗营建制实际上已经取消。
由上可见，辛亥革命前夕，东三省旗民与其他民族人民的权利及承担的负担已无多大区别。东三省能够如此，主要是由于面临日俄两列强步步进逼的严峻形势，清政府不得不加大改革力度。客观上也由于东北三省地广人稀，而且满族人民在此以前就比较多的从事生产活动。但是当时有这种条件的地方毕竟很少。有些官员曾建议将内蒙等地像东北一样改建为行省，但没有实行。（注：1907年9月30日《申报》，“紧要新闻”；1907年10月6日《申报》，“专电”。）
在清政府高级官员中，对平满汉畛域最积极的一个是袁世凯，另一个是满族的端方。慈禧太后和光绪帝去世后，袁世凯被罢免，不久端方也被罢免，张之洞也在1909年10月去世。因此宣统年间，平满汉畛域的改革有停顿的迹象。取消旗制，取消驻防，停发钱粮，是平满汉畛域（普通旗民与汉人）最后一关，然而这一关又是最艰巨的工作。为了保住爱新觉罗家族的皇权而放弃一般满族人民的特权，有可能导致清政府的后院起火——即一般满族人民造反。因此，任事者需要勇气、毅力，敢负责任、敢承担局势发生动荡和挨骂的风险，宣统年间的清政府已没有这样的人物。1909年初有某御史奏请毅然停发饷糈，但清廷中枢诸人都不以为然，奏摺被留中。（注：1909年1月1日《申报》，“专电”；1909年1月16日《申报》，“紧要新闻”。）1909年2月，清廷曾讨论裁汰当时已没有多少事可办的原办理八旗共同事务的值年旗，但因为各方的反对，只得作罢。（注：1909年2月24日《申报》，“京师近事”。）1911年，清廷又议及削减八旗预算，削减健锐营预算，由于礼亲王世铎带头反对，又告作罢。（注：《宣统政纪》卷55、56。）
再说变通旗制处的情况，据1909年1月《申报》报道：“变通旗制处大臣常在公所会议，一筹莫展，万分为难。佥谓不停旗饷则与不办等，若停旗饷则恐旗兵哗溃生事……会议数次，尚毫无眉目。”一年以后，1910年1月又有报道：“泽公（载泽）、伦贝子（溥伦）、宝侍郎（宝熙）、达侍郎（达寿）、熙侍郎（熙彦）及恩、吴两提调，齐至变通旗制处会议变通旗制办法。惟那（那桐）相未到。闻各堂到齐后，皆守缄默。虽恩、吴两提调对于变通旗制办法，本来极有主张，及见各堂对于此事均在有意无意之间，亦遂噤口无言，不敢独作朝阳鸣凤。是日略谈他事，日暮而散。论者曰：此役也，会而不议。”（注：1909年1月8日《申报》，“紧要新闻”；1910年1月5日《申报》，“紧要新闻”。括号内人名为引者所加。）讨论了几年，还是只有调查户口和荒地一个办法。（注：到1911年1月，变通旗制处决定调查的项目仍然是：“（一）调查旗署及官所之册档；（二）各旗营旗人全数册档；（三）各部院局所、学堂及外省大小文武官员之籍隶京旗者若干人。”1911年1月14日《申报》，“京师近事”。）所以《申报》评论说：“变通旗制处设立三年矣，其于旗人之生计，初未尝一为之谋。溺职之咎，该处大臣诚不能辞。”（注：1911年1月3日《申报》，“时评”。）直到清亡，除东三省外，还没有任何一省的驻防被取消，换句话说，就是没有大批的满族人民真正编入平民籍。
然而这种拖沓的做法，一方面导致社会的强烈不满，另一方面导致民国以后，旗民生计问题成为严重的社会问题，使满族人民遭受了不少苦难，有些人甚至在中华人民共和国成立以后还要接受政府的救济。四、下层平而政权中枢不平
应该说，由于大势所趋，对于一般满族人民的特权，清廷还是愿意逐步取消的。自清初以来，给予满族人民种种特权，其主要目的还是为了保证爱新觉罗家族的皇权。现在这样做不但不能维护皇权，而且还有害，所以放弃一般满族人民的特权是必然的。虽然因为财政困难和各种阻力放缓了改革步伐，但应该不是有意欺骗。然而，对于爱新觉罗家族的皇权，或者满族贵族对权力核心的垄断，清廷则不愿轻易放弃。
自湘淮军兴起以来，清政府在地方上的统治更多地依赖汉族官员和汉族士兵构成的军队，所以清廷不可能再让满族人垄断地方高层权力主要是督抚这一层权力。事实上清政府存在的最后10年，任督抚职务的仍以汉人为多数。试以1911年武昌起义爆发前为例，9个总督职位，除四川未有正式总督外（护理四川总督王人文，汉族；署理川督赵尔丰，汉军旗人），其余8人中汉族4人、满族4人（满族中东三省总督赵尔巽为汉军旗人），而最重要的直隶和两江总督是汉族的陈夔龙和张人骏。至于14个巡抚，除陕西巡抚（钱能训，汉族）为护理外，其他13人中汉族11人、满族2人（均为蒙旗人）。可见地方官中汉族占多数。
但是中央政府的情形却大不一样。
1907年是清政府平满汉畛域措施较多的一年，我们试看此前一年即1906年官制改革后中央政府中的满汉对比，就可以发现一些问题。
官制改革前，军机大臣6人，满族3人（包括蒙旗人）、汉族3人；各部尚书去掉与军机大臣重复的，计有14人，满族（包括蒙旗人）占8人，汉族6人。
官制改革后军机大臣为：庆亲王奕劻（皇族）、瞿鸿祀（汉）、世续（满）、林绍年（汉，学习行走）。
各部尚书为：外务部瞿鸿□（原字礻加几）（汉）、吏部鹿传霖（汉）、民政部徐世昌（汉）、度支部溥頲（宗室）、礼部溥良（宗室）、学部荣庆（蒙旗）、陆军部铁良（满）、法部戴鸿慈（汉）、农工商部载振（皇族）、邮传部张百熙（汉）、理藩部寿耆（宗室）、都察院都御史陆宝忠（汉）。
15人中，除去重复的外务部尚书，满族（包括皇族及宗室）占8人，汉族7人。
改革前与改革后满汉比例大体相同。而改革后三个要紧的部中，度支部、陆军部尚书均由满人担任，只有邮传部（有财源）尚书为汉人。
1907年丁未政潮后，清廷对军机大臣及各部人事做了调整，任军机大臣的为满族3人、汉族3人；如果加上各部尚书为满族11人、汉族7人。可见清廷决不肯放弃中央政府的优势地位。
1911年再次官制改革也就是设立责任内阁时，满族占优势的情况变本加厉。清政府成立责任内阁是在1911年5月8日，内阁由13人组成，计有：内阁总理大臣奕劻（皇族）、内阁协理大臣那桐（满）、内阁协理大臣徐世昌（汉）、外务大臣梁敦彦（汉）、民政大臣善耆（皇族）、度支大臣载泽（皇族）、学务大臣唐景崇（汉）、陆军大臣荫昌（满）、海军大臣载洵（皇族）、司法大臣绍昌（满）、农工商大臣溥伦（皇族）、邮传大臣盛宣怀（汉）、理藩大臣寿耆（宗室）。（注：《清末筹备立宪档案史料》上册，第559-565页。）
13名国务大臣之中，汉族仅4人，满族9人，而皇族竟有5人，故人称“皇族内阁”。这种状况的出现，原因比较复杂。第一与满族亲贵们的主观意念有关。亲贵们以为要保证皇权，只有由亲贵来掌权，特别是掌握军权；第二又与清政府内部少壮亲贵集团与奕劻、袁世凯的斗争有关，宣统年间*几乎失控，围绕在摄政王载沣周围的尽是些少壮亲贵，少壮亲贵们人人无能，却又个个要做官，载沣为平衡奕劻的权力，只得任用这些少壮亲贵。但是不管出于什么原因，这种倒退的行为招致社会包括汉族官员的极大不满，加剧了社会危机，加速了清政府的灭亡。
直到中华民国建立，才由南京临时政府在《中华民国临时约法》中规定：“中华民国人民一律平等，无种族、阶级、宗教之区别。”这在当时未必能够完全实现，但却是在中国历史上第一次从法律上确认人民一律平等，可以说是通往民族平等之路的阶梯。
（資料來源：《近代史研究》2001年第5期）
