10世纪时，贵族们大规模放弃《大宝律令》中规划的中央行政组织，于是朝廷重新组合，使政治阶层和社会基层相互吻合，在此形式下，一度退出政权中心的贵族又重返政府。其中不乏热衷权力的僧侣阶级。这种政府私有的明显标志就是庄园的成长。
其实，早在743年，为了国家财政收入的需要，圣武天皇就曾将复耕的土地划在公地之外，再者，寺院和贵族占有大量的免税田地，这就使得田地的分配和再分配无从进行。加之人口增多，于是班田制就已经名存实亡了，至902年，班田制成为绝响。与此同时，私有制庄园迅速发展，结果造成朝官大族和寺院在法律保护下，大批占有免税田地，土地私有化成为合法。
10世纪后，寄进风盛行起来，小农和小地主把土地献给有势力的官僚，以求得保护，这使土地集中的趋势一发不可收。在这种情况下，一个相当完整的庄园组织和行政模式出现了。庄园组织接掌了过去中央皇室在地方上的政府职能，庄园的领主可以是官员，或是僧侣，他们通常具有使庄园免于外界干涉骚扰的法律头衔，管理人员通过收税的方法来调节纷争，并给庄园民提供保护。真正的耕作管理者为“名主”，向庄园主负责。庄园的扩大使国家收入不断萎缩，1069年，皇家曾试图取缔庄园的存在，但没有任何效果。
结果，剩下的公地大部分转为皇家或公家机关的庄园。庄园领主取代了政府向庄民征税、赋役，并拥有司法、警察的权力。
注：718年颁布的《养老律令》、723年颁布的《三世一身法》等，使班田制（土地国有）向庄园制转变，是日本封建庄园发展的起点。
