一、工程规划
（一）工程概况。1998年特大水灾之后，根据《中共中央、国务院关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》（中发［1998］15号）中关于“全面停止长江黄河流域上中游的天然林采伐，森工企业转向营林管护”的精神，国家林业局编制了《长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护工程实施方案》和《东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案》。国务院先后召开两次总理办公会对上述方案进行审议，2000年10月批准了实施方案，天然林资源保护工程正式启动。
（二）工程范围。长江上游地区（以三峡库区为界）包括云南、四川、贵州、重庆、湖北、西藏6省，黄河上中游地区（以小浪底库区为界）包括陕西、甘肃、青海、宁夏、内蒙古、河南、山西7省。东北、内蒙古等重点国有林区，包括内蒙古（含内蒙古森工集团公司）、吉林、黑龙江（含龙江森工集团公司和大兴安岭林业集团公司）、海南、新疆（含新疆生产建设兵团），共17个省，涉及724个县、160个重点企业、14个自然保护区等。
（三）目标和任务。工程建设的目标主要是解决天然林的休养生息和恢复发展问题，最终实现林区资源、经济、社会的协调发展。工程建设的任务：一是控制天然林资源消耗，加大森林管护力度。为了遏制天然林资源不断锐减的趋势，实行木材停伐减产，全面停止长江上游、黄河上中游地区天然林的商品性采伐，东北、内蒙古等重点国有林区的木材产量由1997年的1853.6万m调减到2003年的1102.1万m。停伐减产到位后，整个工程区年度商品材产量比工程实施前减少1990.5万m，减幅62.1%。二是加快长江上游、黄河上中游工程区宜林荒山荒地的造林绿化。到2010年规划新增森林面积867万hm，森林覆盖率由原来的17.5%提高到21.2%，增加3.7个百分点。三是妥善分流安置国有林业企业富余职工。工程区在职职工144.6万人，由于木材停伐减产，需要分流安置的富余职工76.5万人，其中：东北、内蒙古等重点国有林区50.9万人（其中2002年新增一次性安置人数2.5万人），长江上游、黄河上中游地区25.6万人。
（四）主要政策措施。一是加大对森林资源管护力度。采取封山管护、个体承包等方式，大力加强工程区森林资源管护，国家按人均管护380hm、每人每年补助1万元的标准安排财政补助。二是加快生态公益林建设。采取人工造林、飞播造林、封山育林等方式，对工程区内荒山荒地造林绿化，飞播造林每hm补助750元，封山育林每hm每年补助210元，连续补助5年；人工造林长江流域每hm补助3000元，黄河流域每hm补助4500元 。三是对森工企业职工养老保险社会统筹费给予补助。对森工企业参加基本养老保险应缴费用，中央和地方财政给予补助。四是对森工企业社会性支出实行补助。过去由企业负担的公检法司、医疗、卫生、教育及政企合一的政府经费，由中央地方两级财政给予补助，公检法司经费每人每年补助1.5万元；医疗卫生经费，长江黄河流域每人每年补助6000元，东北、内蒙古等重点国有林区每人每年补助2500元；教育经费每人每年补助12000元；政府经费以1997年实际支出数为基数，予以补助。五是对森工企业下岗职工基本生活保障费用实行补助。由各省制定统一标准安排专项补助。六是企业减产后对部分富余人员采取一次性安置措施。原则上按不超过职工上一年度平均工资的3倍为职工发放一次性安置费。七是对因木材产量调减造成的地方财政预算内减收，中央通过财政转移支付方式予以适当补助。另外，还明确对森工企业因木材产量调减造成无力偿还的银行债务，在清理核实的基础上，通过呆坏帐冲销等方式予以解决；鼓励林区发展林下产业，对从事种植业、养殖业和多种经营项目的职工，在符合贷款条件的前提下，由商业银行给予贷款支持。
二、工程进展及建设成效
（一）工程进展情况
1、工程投资情况。从1998年试点到2004年底，累计完成投资488.3亿元，其中：中央基本建设（国债）投资122.9亿元、中央财政专项补助339.6亿元、地方配套资金25.8亿元。
2、木材产量调减情况。根据《长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护工程实施方案》，2000年以来，长江上游、黄河上中游地区全面停止了天然林商品性采伐，实际调减商品材产量1351.8万m；东北、内蒙古等重点国有林区木材产量已按计划调减到位，木材停伐和调减任务按年度计划完成。
3、森林资源管护情况。截至2004年底，工程区9800多万hm森林得到了有效管护。全面落实了森林管护责任制，取缔和关闭了一批林区木材交易市场和木材加工网点，工程区乱砍滥伐和超限额采伐现象逐年减少，森林火灾和病虫害发生率也呈下降趋势。
4、公益林建设情况。生态公益林建设按年度计划完成。截至2004年底，生态公益林建设任务按计划完成，其中：人工造林193.1万hm，飞播造林276万hm，封山育林680.1万hm。
5、富余人员分流安置情况。截至2004年底，已有69.3万富余人员得到妥善分流安置。其中：转向森林管护20.53 万人，实行一次性安置33.8万人，转向公益林、种苗等建设12万多人，近2万人仍在企业再就业服务中心。
6、基本养老保险社会统筹和政社性政策落实情况。实施工程近7年来，专项安排了职工养老保险及社会统筹经费61.15亿元。2003年，工程区在册职工中有90.6万人进入省、地、县级社会养老统筹，参保人数占在册职工的82.7%。截至2003年底，工程区有政社性人员11.78万人，其中：公检法司人员2.49万人、教育5.98万人、医疗卫生3.31万人；政企合一企业开支的政府机构人员17167人。
7、种苗、森林防火基础设施建设和科技支撑情况。工程区共建母树林6.8万hm，种子园6634万hm，采种基地10.2万hm，苗圃1.7万hm，配备苗圃喷灌设施6886套；森林防火基本建设得到改善，其中瞭望台1955个，道路58147km，隔离带87652km，设备313851套，车辆1926辆；建立技术示范林14459hm，技术推广林23992hm，技术繁育苗圃638hm，其他科技项目林2033hm。
（二）建设成效
1、生态效益。森林资源长期过量消耗得到了有效控制，森林资源呈现逐年增长趋势。据初步统计，工程实施近7年来，累计减少森林资源消耗3.2亿m，林区长期过度采伐森林的问题得到有效遏制，实现了森林资源面积、蓄积的同步增长。仅东北、内蒙古国有林区的森林覆盖率比第五次森林资源清查（1994－1998年）就提高了5.58个百分点，达到77.61%；森林面积和蓄积分别增加112.7万hm、4000万m，总量达到2541.1万hm和22.73亿m。森林生态功能退化趋势得到有效扭转，局部地区生态明显改善。据对长江上游、黄河上中游22个县的抽样调查，水土流失面积与工程实施前相比下降5.99%，长江泥沙含量出现全线下降的趋势。一些地方过去干涸的水源和泉眼开始出现水流，降雨量和空气湿度明显增加。
2、社会效益。增强了全社会保护天然林的意识，确保了林区社会稳定，工程建设带来的社会效益是空前的、巨大的。一是保护天然林资源得到了社会各界的支持和参与。人们的生态意识、保护森林、节约资源、保护环境的意识得到空前的提高，广大干部群众认识到了实施天然林保护工程是关系到中华民族生存和发展的关键，是功在当代、利在子孙的一件大事。二是富余人员初步得到妥善分流安置。一方面，通过一次性安置等措施，使工程区在册职工人数由原来的146.5万人减为109.7万人。另一方面，直接从事木材生产的职工由37.5万人减为11.2万人，减少70%以上；而森林管护人员由4.59万人增加到20.53万人，增加3倍多。三是工程区职工参加养老保险促进了社会稳定。工程区在册的109.7万职工中，有90.6万人进入省、地、县级社会和行业养老统筹，参保人数占在册职工的82.7%，基本养老保险政策的逐步落实，企业发展活力逐步增强。随着国家对森工企业金融机构债务予以免除政策的出台，及工程区医疗、失业、公伤、生育等4项社会保险制度的逐步建立，将为企业减负和加快发展创造更加有利的条件。
3、经济效益。随着天然林保护工程的深入实施，各地都在积极探索适合本地区经济发展特点的天然林保护与林区经济发展的路子，林区经营思想发生了巨大的变化。一是工程区内林业经营方向由以木材生产为主向以森林资源培育和保护为主转变，森林资源恢复和增长速度加快；二是林区经济的发展方向由“独木支撑”向调整结构、多种经营转变，部分地区呈现出良好的发展态势；三是林区职工就业渠道由单纯依靠“大木头”向多元化转变，就业门路进一步拓宽。工程实施前，林业的三次产业结构比例表现为中间大，两头小，即第二产业比例大，第一、第三产业比例小。工程实施后，以木材生产为主的经营格局被打破，以木材生产及与木材生产相关的木材加工业为主的第二产业受到冲击，随着公益林建设投入的逐年增加，以营造林业为主的第一产业发展迅速；许多地方充分利用林区丰富的自然资源，积极发展非林非木产业以及第三产业，大力培育新的经济增长点，产业结构得到初步调整。
综上所述，天然林保护工程实施以来，在党中央、国务院的正确领导下，工程建设取得了阶段性成效，基本上完成了工程规划的建设任务，工程管理不断加强，工程建设进展顺利，阶段性目标基本实现。工程的实施，为缓解林区森林资源危机和企业经济危困注入了“强心剂”，为重振林区带来了新的发展生机，使工程区经济、社会各方面出现了可喜的变化。森林资源长期过量消耗得到了有效控制，森林资源呈现逐年增长趋势；森林生态功能退化趋势得到有效扭转，局部地区生态明显改善；林区传统产业结构逐年得到调整，林业企业经济状况有所好转，富余职工逐步得到分流安置，林区就业渠道呈现多元化，林业企业社会负担逐步减轻，企业发展活力有所增强。
