孙中山先生第一次表述“权能分治”思想，是在他1922年发表的《中华民国建设之基础》一文中：“政治主权在于人民，或者直接以行使之，或间接以行使之。其在间接行使之时，为人民之代表或者受人民之委托者，只尽其能，不窃其权。予夺之自由仍在人民。”[1]孙中山先生把国家的政治权力分为“政权”（或者“民权”）和“治权”两部分，他说：“政是众人之事，集合众人之事的大力量，便叫做政权；政权就可以说是民权。治是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫做治权。所以政治之中，包含有两个力量：一个是政权，一个是治权。这两个力量，一个是管理政府的力量，一个是政府自身的力量。”[2]“在我们的计划之中，想造成的新国家，是要把国家的政治大权分开成两个。一个是政权，要把这个大权完全交到人民的手内，要人民有充分的政权可以直接去管理国事。这个政权便是民权。一个是治权，要把这个权完全交到政府的机关之内，要政府有很大的力量治理全国事务。这个治权，便是政府权。”“权能分治”也就是“权能分开”的意思。
这样，国家的政治权力就被分成了两个部分：一部分是“政权”，或者称之为“民权”，简称“权”；一部分是“治权”，简称“能”。“权能分治”的目的是为了造就一个为人民谋福利的万能政府，在人民掌握“政权”的前提下，把“治权”完全交给政府去行使，“如果政府是好的，我们四万万人便把他当诸葛亮，把国家的全权都交给他们；如果政府是不好的，我们四万万人便可以行使皇帝的职权，罢免他们，收回国家的大权。”[3]
孙中山把“民权”又分为四个部分，以便于人民理解和行使，它们是:“民有选举官吏之权，民有罢免官吏之权，民有创制法案之权，民有复决法案之权，此之谓四大民权也。”即选举权、罢免权、创制权和复决权。这其中，选举权和罢免权是人民管理官吏的权力，孙中山对其极为重视，他用了一个形象的比喻来说明这个问题，“对于政府中的一切官吏，一面可以放出去，一面可以调回来，来去都可以从人民的自由。这好比是新式的机器，一推一拉，都可以由机器的自动。”[4]而创制权和复决权是人民管理国家法律的权力，“如果大家看到了一种法律，以为是很有利于人民的，便要有一种权，自己决定出来，交到政府去执行。关于这种权，叫做创制权。”“若是大家看到了从前的旧法律，以为是很不利于人民的，便要有一种权，自己去修改，修改好了之后，便要政府执行修改好的新法律，废止从前的旧法律。关于这种权，叫做复决权。”[5]
同样，孙中山把“治权”，即“能”，也分成五个部分，即立法权、行政权、司法权、监察权和考试权，分别由立法院、行政院、司法院、监察院和考试院五个机关来行使。以上便是孙中山先生“权能分治”的内容。他断言：有了这种政权和治权，就能够“造就万能政府，为人民谋福利”，“便可以破天荒地在地球上造成一个新世界。”[6]
