央视“３ １５”晚会对山东移动公司下属地市分公司违规群发垃圾短信的曝光，很可能将我国对垃圾短信的治理引向一个新的阶段，即对基础电信运营企业的治理阶段。截至目前，工信部已经责令中国移动公司对整个事件进行彻底调查和对涉嫌违规企业进行严肃处理，并“要求中国移动、中国电信、中国联通三家企业举一反三，立即在全国范围内有针对性地开展自查自纠，切实规范经营行为，坚决制止各类违法违规和侵害用户权益的行为。”中国移动公司也于３月１６日紧急召开全国全网电视电话会议，要求各省公司立即清查垃圾短信问题和客户信息违规问题，封堵一切可能存在的漏洞。估计以后将会有更系统、更深入地针对基础电信运营企业的治理措施出台和实施。
治理垃圾短信根本在于有效市场竞争格局与健全法律法规
２００８年的垃圾短信整治专项行动主要集中在对违规增值电信企业的治理上，２００８年全年工业和信息化部共查处违规增值电信企业３００多家，共对２１家违规情节严重的增值电信企业作出了停业整顿的处罚。在２００８年的专项行动中，基础电信运营企业的角色是“整治方”和“受害者”，他们配合着专项治理活动的开展，推出了很多旗帜鲜明，针对ＳＰ的专项治理措施；随着“３·１５”晚会的曝光，世人恍然大悟，原来基础电信运营企业“贼喊捉贼”，他们也是垃圾短信的“制造者和元凶”，甚至是垃圾短信的“源头”，于是形势和角色很可能就这样无可奈何地转变了，今年基础电信运营企业将不可避免地成为被重点治理的对象。对于我们的垃圾短信治理工作来说，这意味着很大的进步，意味我们开始触摸到垃圾短信滥发这条灰色产业链条中更重要和更隐蔽的环节，但这是否意味着我们已经抓住了垃圾短信治理的关键所在？是否意味着基础电信运营企业的治理就“大功告成”了？笔者认为，决不是这样，基础电信运营企业和增值电信企业的违规行为还都只是问题的表象，治理垃圾短信还需要有更重要的治本之策，那就是构建充分有效的市场竞争格局和建立完善的个人信息保护法律法规。
一家独大致用户权益受侵犯
作为中国最大的基础电信运营企业，中国移动为何敢“冒天下之大不韪”做出这样的“侵害消费者权益”的事情，根本原因还是在于其“垄断”的市场地位，或者说是我们依然缺乏充分有效的电信市场竞争。也许很多人会对此有疑问：２００８年不是已经通过电信重组对电信市场格局进行优化了吗？的确，经过电信重组，中国电信和中国联通用户市场份额上升，与中国移动差距缩小，电信市场竞争格局失衡的局面得到初步改善。从静态来看，以２００８年５月底的用户数为例，重组前中国移动、中国电信、中国联通的用户市场份额比为２．４９１．５５１，重组后中国移动、中国电信、中国联通的用户市场份额比则变为１．６６１．１３１。但令人遗憾的是，从动态来看，重组后受多种因素影响，我国电信市场用户和收入结构失衡状况仍在继续并趋于加剧：截至２００８年１２月底，中国移动、中国电信、中国联通三家企业的用户、收入和利润市场份额差距比重组时均有拉大，其中用户市场份额比变为２．０２１．０２１；整个行业的增长仍主要由中国移动拉动，市场发展向中国移动集中的趋势仍在延续。而且，我国的电信市场竞争还只是国有资本之间的博弈，依然缺乏民营资本和国际资本的充分参与。正是由于中国移动“垄断”和“老大”地位的存在，用户因为利益受到侵害而转网的可能性就会大大减少，或者说，消费者虽然满意度较低但依然会保持较高的忠诚度，在这种情况下移动公司由于消费者离网成为“不可置信的威胁”就会变得越发“为所欲为”起来。
亟需《个人信息保护法》出台
如果消费者不能通过转网等手段对违规者实施市场惩罚的话，国家还可以通过严格的法律法规对违规者实施惩罚，但遗憾的是我们缺乏这样悬在违规者和试图违规者头上具有恒久威慑力的“达摩克里斯之剑”，而一般的行政处罚等是远远达不到这样的效果的。《中华人民共和国刑法修正案（七）》已获全国人大常委会表决通过并正式施行，其规定了相关单位工作人员泄露或非法获取公民个人信息要承担刑事责任，还规定单位泄露或非法获取公民个人信息将被判处罚金，并追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的刑事责任。该条修正案在很大程度上强化了我国刑法对公民个人信息的规范保护，但此修正案仍存在需要完善之处：对于什么是“公民个人信息”以及“哪些公民个人信息需要进行国家法律保护”的定义不明确；犯罪主体范围的定义不恰当，仍需要继续明确和延伸；相应的配套措施缺乏等。而且仅有一个刑法修正案是远远不够的，我们还需要尽快出台《个人信息保护法》等有关的法律法规，以有效界定公民个人信息和垃圾短信，从而更加有效地保护公民的个人信息。
总结一下，我们的垃圾短信治理可以分为三个阶段：第一阶段（初级阶段），对违规增值电信企业的治理；第二阶段（中级阶段），对基础电信运营企业的治理；第三阶段（高级阶段），构建充分有效的市场竞争格局和健全与个人信息保护有关的法律法规。第一阶段我们已经取得显著效果；第二阶段我们将在今年开展；第三阶段则需要较长的时间来持续推进。前两个阶段是“头疼医头，脚疼医脚”的治标之举，只有第三阶段才是治本之举，第三阶段的成功才意味着我们在垃圾短信治理方面的长治久安。(文/吕新杰)
