现代意义上的创业投资最早起源于二十世纪初的美国，当时一些富有的家庭和个人投资者把资金提供给一些新办的公司，培育了东方航空（Eastern Airlines）、施乐（Xerox）、国际商用机器公司（IBM）、Microsoft、Cisco、IntelSun、Yahoo等世界性大公司。
自1998年以来，创业投资在我国成为热点。以“自主创新”为核心的“十一五”规划的出台，对我国创业投资的发展起到了极大的引导和促进作用，从国家发展的战略高度为我国创业投资的发展奠定了基础。2005年11月15日国家发展改革委、科技部等十部委联合发布了《创业投资企业管理暂行办法》，从宏观上优化了创业投资的外部环境。今年年初，中国证监会正式开设创业板，这将为创业投资提供最佳的退出渠道，必将进一步促进我国创业投资的大发展。可见，政府对推动创业投资的发展起着至关重要的作用。
政府参与创业投资的方式
政府是创业投资市场中一个重要而特殊的参与主体，在各国创业投资发展历史上都发挥着独特的作用。政府参与创业投资的方式主要有以下几种：
一、无偿资助。政府通过公共财政预算，对中小企业的研究开发和创新活动提供无偿资金资助，但不获得任何股权。例如美国的小企业创新研究计划就通过将一定比例的政府部门的研发经费专门用于支持小企业创新项目，在小企业申请获得通过后，政府部门会通过合同或赠款的方式为项目承担者提供无偿资助。
二、政府设立专门创业投资基金并委托专业性创业投资公司运作。这种情况下，政府并不直接进行项目投资，而是将这些资金委托给专业的私人创业投资公司运作。例如美国的小企业投资公司（SBIC）计划、以色列的Yozma基金、欧盟的欧洲投资基金（EIF）、德国的高技术小企业创业投资计划（BTU）等。
三、政府出资直接设立创业投资公司进行直接投资。这种情况以我国最为明显。
四、政府贷款。有的国家为了支持中小企业创新，设立了一些专门为创业投资公司或中小企业提供债权投资的计划，政府提供与其他金融机构完全不同的条件更为优惠的专项贷款，如实行优惠的贷款利率、贷款期限可以很长、债务宽免等特殊措施，促进中小企业创新。例如欧盟的欧洲种子资金资助计划（ESCF）就是一种对社会上存在的种子基金的管理费用提供资助的实验性计划，因为管理费用往往在种子基金的成本中占很高的比例，该计划为种子基金前五年管理费用的50%提供10年无息贷款，目的是在基金最艰难的阶段为它们提供资金支持。1988―1995年，ESCF利用690万欧洲货币单位的资金支持了23个种子基金，融资总额达到5200万欧洲货币单位，这些基金共投资了285家技术型初创企业。
五、政府出台相应的税收优惠政策，为创业投资活动营造一种良好的外部环境，间接促进创业投资业的发展。世界各国政府扶持创业投资的模式
从各国创业投资的实践看，各国政府都非常重视参与创业投资活动，只不过各国政府扶持创业投资的方式各不相同。比较典型的扶持模式主要有以下几种：
一、美国形成了致力于营造良好环境的参与模式。政府主要致力于为本国的创业投资业营造一种良好的外部环境。1958年，美国出台了《小企业投资法》，该法授权联邦政府设立小企业管理局，经小企业管理局审查和核发许可的小企业投资公司，可以从联邦政府获得非常优惠的信贷支持，这些措施直接推动了美国第一次创业投资高潮的出现。面对整个70年代创业投资处于停滞状态的现实，1978年，美国政府决定将最高资本收益税从49.5%降低到28%，1981年又进一步降低到20%，同时政府又进行政策创新，即允许一定比例的退休基金进入创业投资市场，政府的上述两项政策极大地促进了创业投资的发展，在20世纪80年代形成了美国第二次创业投资高潮。1991年之后，美国政府进一步改善其对小企业投资公司的支持，同时美国政府还创新了“政府采购”方式，收购大量的高科技企业的产品，极大地刺激了高科技企业的科技创新和成果转化，也提高了私人创业投资公司投资高科技企业的积极性。从以上过程可以看出，美国政府并不是直接作为投资主体参与创业投资活动，而是通过出台一系列政策，例如财政税收优惠制度、种子资金制度、贷款担保制度、创业资本退出制度以及与高新技术有关的知识产权保护制度等，为创业投资业营造一种良好的外部环境，取得了很大的成功。
二、欧盟各国政府综合利用多种形式大力支持创业投资，各国立足国情形成了各具特点的扶持模式。一是税收优惠，如英国的企业投资计划、法国的创业税务优惠；二是政府提供低息贷款，如丹麦的商业发展贷款项目；三是股份担保，政府对创业投资中一定比例的损失进行担保，如芬兰设立担保委员会专门为创业投资公司在创业投资活动中的损失提供相应的股份担保；四是政府提供贷款担保，如法国成立中小企业融资担保公司，荷兰出台了融资担保政策等；五是政府直接投入创业资本，如德国政府与私人共同出资成立创业风险基金，比利时政府向创业投资公司投资入股。近年来，随着欧洲一体化进程加快，政府在创业投资中的角色不断升级，主要表现在，成立“欧洲创业投资协会”，旨在协调各国市场、法律差异，支持跨国融资；筹建“欧洲股票二板市场”，主要目的在于致力于建立为欧洲各国中小企业上市服务的股票市场，便于创业资本退出；多国还合作建立信息咨询系统，制定科技评级制度，为制度优惠政策提供依据。
三、以色列形成了政府直接参与创业投资的参与模式，取得了较好成效。为了支持创业投资业的发展，1992年，以色列政府专门设立了1亿美元的YOZMA风险基金，同时成立了国有独资的风险基金公司。通过政府的直接参与运作，支持了一批创新型中小企业。同时，通过政府的创业资本的引导，并建立起“共同运作、共担风险”的机制，有力地吸引了大量的私人资本和国外资本参与到创业投资中来。以色列政府还鼓励由其控制的保险公司积极参与创业投资，使得具有政府背景的资金量占到了创业投资总量的1/3，大大促进了创业投资的发展。
四、新加坡形成了由政府职能部门直接主导扶持的参与模式。新加坡政府授权经济发展局负责对创业投资进行扶持，除了出台一系列优惠政策外，经济发展局（EDB）还成立创业基金为新加坡的创业活动提供资金、培养创业家精神；EDB 投资了6500万美元成立了EDB投资有限公司，专门资助具有战略意义的高技术产业发展；由EDB发起成立的新加坡创业投资协会还组建了一个投资天使中心（Business Angel Center），该中心专门为创业投资家和创业者牵线搭桥；EDB还投资了2000万美元设立了一个生物投资公司，并在美国加州建立了一个分公司，主要为国内外生物技术公司提供资金；EDB还分别在1990年、1994年和1999年成立了3个种子期创业基金。上述措施有力地推动了新加坡创业投资业的发展。政府支持创业投资发展的作用机理
政府的积极参与对创业投资发展的作用是不言而喻的。与传统金融投资或产业投资相比，创业投资具有一些不同之处。创业投资的主要目的是通过支持较高风险的企业创新活动，以期获得较高的投资回报率，但这种类型的投资在成本和收益上具有相当大的不确定性，风险较大，政府的支持可以相对降低投资风险，增强创业投资家的积极性和内在动力。同时，创业投资也存在技术创新活动所具有的外部性问题，许多重要的产业创新，在市场条件下，其社会收益率水平将普遍高于私人收益率水平，如果没有较高的投资收益率作为支持，创业资本的供给方将存在经济动力不足的问题，解决这种市场失效问题，必然要求政府的适度介入。勒纳（Lerner，2002）从创业资本的需求和供给角度也说明了政府参与对创业投资发展的重要性，他的研究结论认为：（1）政府可以促进社会对创业资本的“需求”，如通过调整资本利得税和通过国家支持研究开发项目；（2）政府也可以促进社会对创业投资基金的“供给”，如通过直接拨款给创业基金，或推行SBIR（即小企业创新研究计划）项目；（3）经验表明，促进“需求”的政策要比促进“供给”的政策更能激励技术进步。必须指出的是，政府在发展创业投资中应该发挥重要的引导和扶持作用，但政府不宜成为创业投资主体，否则容易导致效率不高和道德风险问题，并且将会削弱民间资本进入创业投资领域的积极性。事实上，美国SBIC的发展历程充分说明了这一点。美国于1958年通过了小企业投资法案，并在此基础上建立了小企业投资公司（Small Business Investment Corporation） ，简称为SBIC，作为政府资金与私人资本相结合的一种尝试，旨在通过推动创业投资促进高科技企业的发展。尽管美国的中小企业投资公司计划在推动美国创业投资的早期发展中起到了一定的积极作用，但总体而言，SBIC计划存在一定的问题，目前该部分创业投资占创业资本总量的比例逐渐下降至很低的水平，到1988年，SBIC管理的创业资本占全美创业资本总额的比率降至1%。一些美国学者对中小企业投资公司计划失败的原因进行了研究。研究成果表明：（1）由于政府以四倍的杠杆向中小企业投资公司发放优惠贷款，使得政府成为创业投资的主体，这种非股权投资性质导致SBIC出现寻租行为，诱使中小企业投资公司将政府优惠贷款转贷给其他企业以赚取利差。这样，政府优惠贷款中就有相当一部分并未用于创业投资，从而背离了政府设立该计划的初衷。（2） SBIC计划失败的另一个重要原因在于，政府作为创业投资主体就意味着政府将对投资机会进行直接评价和选择，而大量研究都表明政府常常并不具备这种能力。（3）中小企业投资公司由于有政府的大力支持而又缺少对创业投资家的激励机制，难以培养和吸引高素质的创业投资人才，因而造成管理不善和严重亏损问题。
因此，政府应尽量避免直接介入创业投资的市场活动当中。政府资本作为创业投资主体，应当只是一种发展创业投资过程中的过渡形式。政府资本在创业投资进入良性运作之后应考虑逐步地缩小其所占比例，甚至是全部退出那些具有市场竞争性的产业领域。从长远来看，应当积极引导民间投资进入创业投资领域，并最终为企业成为创新主体构建基础条件。政府作为创业投资的一个参与主体，其主要作用应该着力于创造有利于创业投资业发展的外部环境，比如采取税收优惠计划以降低创业资本的获得成本、提高创业投资的平均收益率水平；加强并规范财务信息披露，增加创业企业的信息透明度；建立创业投资损失补偿计划，以激励投资者更为积极地参与创业投资活动；建立起有效的创业资本退出机制，以增加创业资本的流动性等等，从而推动创业投资的健康、良性发展。
