《世界博览·中国卷》 2009年第10期
我国行省的设立，始于元朝至元十三年(1276年)，但行省在法律地位上却不甚明了当中央权力高涨之时，一切行政司法之权皆属于中央，地方省政府如同中央的分支机构。但是在某些时期，例如民国初年，地方政府的事务，中央几乎完全不能过问。这种视现状而变动的混沌情况，成为中央与地方纷争的根源。民国初年的联省自治运动就是明确省与中央之间在法理上的划分，希望借助民治精神和理性手段，走改革的途径，通过联省分权，达到消弭兵乱，建立统一国家的目的。
清末的地方主义
儒家大一统的思想长期熏陶着中国人，《诗经》中有“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”的观念。可是由于地形上的山川阻隔，古代交通的艰难，再加上语言隔阂、经济物产和风俗习惯的差异，使乡村基层社会与中央权力之间总是隔着一定的距离。一般民众所看到的，永远是那些活动在地方上的父母官和士绅。近世以来，京城都府常有各省的会馆，同乡会等组织，革命团体的诞生过程中，也无法避免传统地域观念的影响，如兴中会成员多是广东人，华兴会属于两湖，光复会限于江浙。
中国幅员辽阔，地广民众，因此增添了历史上的纷争与混乱。从商周到清末，所有朝代的统治者和谋臣都在努力追求大一统的格局，但是中央有效控制地方的时间却并不长远。每逢中央式微，随之则陷入地方割据的乱局，所谓的“合久必分，分久必合”。
康熙六年(1667年)，朝廷将原有的15个布政司，重新划定为18个行省，普遍设置督抚。总督、督抚之制肇始于明，取法于宋代的中央集权制度，朝廷委派官员，代表中央管理地方，本来督抚只是临时派遗的行官，后来成了地方行政长go到了乾隆以后，各省的总督或巡抚又兼兵部尚书或侍郎，取得了辖区内过问兵权的权力，到了太平天国之乱，督抚所率之兵，变成了自募自练自养的勇营，开始了清末兵为将有的局面，中央兵权开始下移，地方权力压过了中央。
本来清朝户部管理全国的收入和支出，在各省派有布政使司或藩司，在户部统一的命令下征收各种赋税。但是剿灭太平天国的银两都是督抚自己筹集的，户部的地位一落千丈，当布政司出现空缺的时候，一般由督抚奏请部署，结果布政司成了督抚的属官幕僚。财政实权归了各省，中央政府已是外强中干。
清代的官员不论大小，理论上都是由朝廷任命，但因为各省督抚在辖区内统辖文武居民，又有纠劾、荐举官员的权力，逐渐形成对辖区内文武官员的人事权。洋务运动中，地方政务繁多，对外交涉等事务也由督抚裁决。此外连中央性的政策，比如外交大事，当时的恭亲王都喜欢援引曾国藩等封疆大吏的意见，后来演变成朝廷将重大决策交给各省督抚复奏的惯例。清末地方督抚权力上升的结果，一方面使地方长官可以控制一省，自成气候。同时也可以依仗地方势力，进而干预中央政治。
联邦自治的思潮
清末西学东渐，留学生、维新派、革命党人在联邦自治思想的传播上起了主要作用。在外来思想家中，卢梭对中国早期联邦思想的形成影响最大，1901年，梁启超在《卢梭学案》案语中对联邦制极其推崇，他说：“使有一大邦效瑞士之例，自分为数小邦，据联邦之制以实行民主之政，则其国势之强盛，人民之自由，必有可以震古铄今而永为后世万国法者。而我中国民间自治之风最盛焉，诚能博采文明各国地方之制，省省府府，州州县县，各为团体，因其地宜以立法律，从其民欲以施政令，则成就一卢梭心目中所想望之国家，果尔则吾中国之政体行将为万国师矣。”美国学者杜威在应邀来华演讲时，把美国的联邦制度和美国的政治自由联系起来，认为这是完美的结合。杜威的言论影响了一批中国的知识分子，比如胡适后来—直大力宣传杜威的学说。
在中国首先倡导联邦思想的，很可能是孙中山先生。他在1895年兴中会香港总会誓词中提到“合众政府”，两年之后，在横滨与宫崎寅藏、平山周的谈话中，明确表示革命后的中国，应行联邦共和之制。孙中山说：“余以人群自治为政治之极则，故于政治之精神，执共和主义。”孙中山认为在联邦共和的制度下，以中央政府作联邦枢纽，驾驭各地英雄，使之各尽其才，这样，可以防止野蛮割据之纷扰和枭雄的非分之想。
可以说清末的革命党和立宪派领袖，都有在中国实行联邦政治的想法。但是随着国内形势的变化，他们的想法也随之发生了改变。
辛亥革命后，新独立的省份各自为政，中央权力实为真空。特别是南方的省份，宣布独立后，都自举督抚，自定约法，俨然是独立的小国家。为了权力不受剥夺，联邦论和地方自治论一时之间非常流行。
1911年农历9月21日，独立的江浙两省都督程德全和汤寿潜联电沪督陈其美，倡议仿效美国，构建联邦国家。电文指出：“自武汉起义，各省响应，共和政治，已为全国舆论所公认。然事必有所取，则功乃易于观成。美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范……急宜仿照美国第一次会议方法，于上海设立临时会议机关，磋商对内对外妥善方法，以期保疆土之统一，复人之和平。”其他独立各省如山东、广东等地区也都有类似的呼吁。需要指出的是，地方当局这种联邦主义的诉求和制度实践，背后得倒清末以来壮大起来的各省士绅的有力支撑。
但在列强虎视眈眈的注视之下，竭力反对联邦制者也大有人在。以黄兴、宋教仁为代表的一派，就主张中央集权。他们认为革命党已经成为议会的第一大党，可以经过议会组成党人内阁，把政府实际权力掌握在自己手中，因而反对分权于地方。1912年8月，宋教仁为新成立的国民党起草《国民党大政见》，提出关于未来政制的五项主张，第—项即为“主张单一国制”，并认为对此“已无研2究之余地”。11月，黄兴在湖南的一次演讲中也表示反对联邦制。
辛亥革命爆发后不久，孙中山便在巴黎发表谈话：“中国于地理上分为二十二行省，加以三大属地即蒙古、西藏、新疆是也，其面积实较全欧为大。各省气候不同，故人民之习惯性质亦各随气候而为差异。似此隋势，于政治上万不宜于中央集权，倘用北美联邦制度，最为相宜。每省对于内政各有其完全自由，各负其统御整理之责；但于各省上建设一中央政府，专管军事、外交、财政，则气息自联贯矣。”孙中山于当年底回国后即着手推进国家政体的建设，但在黄兴、宋教仁等人的支持下'他改变了原来的设想，认为联邦制会削弱中央权力，助长军阀势力，于国家前途不利，因而主张建立中央集权的总统制政府，由政党和议会控制政府权力。在一次演讲中孙中山明确表示反对实行联邦制：“至国制问题，有主张联邦者，谓由分子集为一物。本党则主张统一。”
把地方自治与民主结合在一起的努力，在1913年二次革命失败后，一度沉寂，但是当袁世凯大权独揽，逐步走向称帝一途时，又活跃起来。1914年7月，戴季陶在《民国杂志》上发表了题为《中华民国与联邦组织》 的文章，分析了中国实行联邦制的客观需要：“国土广大，习俗不齐。民隋各异，亦为我国之一特色也。一省之大，广者等于德法，狭者同于葡瑞，且各省之情形不同者正多，苟欲举此特殊之各省而以一法绳之，一机关治之，势有所不能也。”文章尖锐指出了民国以来实行单一制的弊端：“名为集权，而实则不能集治。地方能自治而又无自治之权。直言之，则地方无宪法之保障，故事事受中央之干涉；中央鞭长奠及，故往往重要事项亦委之地方”，所以戴季陶认为：“吾人主张中华民国非组织为联邦不可”。
在各届中央政府无法统一，地方军阀割据混战，统一已经不可能的时候，联省自治运动有了现实的基础。章士钊、张东荪、李剑农等著名学者在《甲寅》、《新中华》、《时事新报》、《东方杂志》、《改造》等期刊上，发表了大量鞭辟入里的文章，倡导联邦制，成为民国以来第一次舆论高潮。
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湖南的联省自治运动
除了学者们的理论倡导之外，联省自治运动也有实际的发展。1916年6月，袁世凯病逝，8月末，国会恢复，宪法会议也于9月初复会并继续制宪。联邦派主张省制人宪，省长民选，以确定省权，中央集权派反对省制入宪，认为“省制问题萌芽未久，故今日尚属研究时代”。互相妥协的方案是，将省制列入宪法，但省长仍由中央任命，并规定省议会职权以不抵触中央法律为限。这本是双方折衷的产物，但宪法审议会进行四次表决，均因达不到三分之二多数票而未能通过，最后一次表决赞成票仅差4票，使赞成地方制度入宪的议员非常恼怒，为此发生了议会斗殴案。
1917年，第一次世界大战爆发，在中国政府是否参战问题上，北洋政府总统和内阁总理两派势力发生争执。黎元洪和冯国璋一派反对参战，段祺瑞一派主张参战。1917年5月黎元洪下令免去段祺瑞内阁总理职务。段祺瑞随即唆使安徽、奉天、山东、福建等8省军阀宣告“独立”，中央的尊严受到严重损伤。此后北京政府不得不以大军阀马首是瞻。
1917年6月，北京政府撤免谭延闽湖南督军职务时，北京的湘籍人士，便提出了“湘人治湘”的口号。最先提出以联省自治方式来解决时局的，便是翰林院出身的湖南人熊希龄，他在当年给岑春煊的一封长信中说：“今欲行中央集权之统一政治，此后日见其难，实不如改行地方分权之联邦政治，当可徐善其后。”谭延间是第一个响应这个学说的人，他和熊希龄有深厚的关系。1920年夏，湘军把张敬尧从长沙驱逐出去，7月22目，谭延闽以湘军总司令的身份，在长沙宣布湖南省自治，并创制省宪，联省自治和省宪运动迈出了第一步。
谭延闽在“杩电”中说：“鄙见以为吾人苟有根本救国决心，当以各省人民确立地方政府，方为民治切实办法。近年海内明达之士，对于国家之组织，尤主张联邦台众制度，或主张地方分权制度……湘人此次用兵，纯本湘人救湘，湘人治湘……采用民选省长及参事制，分别制定暂时条例，公布实行”。
在北京的熊希龄委托梁启超以极快的速度起草了一份《湖南省自治根本法草案》，供谭延间参考。熊希龄的方案基本上还是主张尊北京政府为正朔的，既主张省长民选，又要求由省议会牵头，会同学商各界联台举荐三人为候选者，再交中央选择任命，方可生效。熊希龄的这一套方案在湖南一公开，就被《大公报》等报纸逐条驳斥。
谭延闽与国民党有着密切关系，于是邀请了一批属于国民党系的人物，来长沙帮助湖南自治，其中有张继、吴稚晖、章太炎等。章太炎此时成了一个极端的地方分权论者。他不但主张各省自治的联邦制度，而且主张中央仅保留一个虚设的政府，连国会也不必设，甚至外交问题都应经各省首脑商议方能生效。长沙的报界联合会，也请来了一位国际级的重要人物，那就是美国学者杜威。他当然赞成中国的联邦制应仿效美国，湖南不妨先行制订一个临时省宪作为全国的榜样。
在此形势下'谭延阎召集湖南官绅开会讨论省宪起草事宜，“湖南自治法筹备处”于1921年元月成立，当时任起草委员会委员的人士有李剑农、王毓祥、王正廷、蒋百里等人，均为在湘的知名、祛学专家和学者。7月，湘军北上援鄂，赵恒惕联络川军刘湘进攻湖北，驱逐湖北督军王占元，把吴佩孚的势力赶出了华中。8月，吴佩孚反攻，湘军大败南撤。赵恒惕担心吴军乘胜南下湖南，于是请英国驻汉口领事出面调停，一方面下令长沙的省宪审查委员会尽快通过省宪，以便造成湖南自治的既成事实，从法律上阻止吴军南To审查委员们一听到岳阳失守长沙吃紧的消息，不上三天工夫就籽141条大典审查个干干净净。11月1 日。全省对宪法草案进行总投票，一个月后以1800余万票通过。1922年1月1日正式公布。长沙造币厂立即赶制了“湖南省宪成立纪念”银币、铜币，以资纪念，银币上还雕上了赵恒惕尖瘦的肖像，不过没有大量发行。
《湖南省宪法》的颁布实施，是中国近代史上的一件大事，它既是中国宪政运动的一次实践，也是中国近代社会史上一次民主与法制的实验。这部宪法规定了广泛的自由权利，还注重规定具体保障措施。如第6条具体规定了“身体之自由权，非依法律，不受各种限制或被剥夺，依法而受限制或被剥夺时，不得虐待或刑讯。除现役军人外，凡人身自由被剥夺时，施行剥夺令之机关，至迟须于24小时以内，以剥夺之理由，通知本人令其得有即时提出申辩之机会，被剥夺人或他人皆得向法庭请求出庭，法庭不得拒绝之，人民受法庭审判时，非正式宣告判决有罪确定后，不受各种刑罚之执行；人民不受身体上之刑罚”。
摇摆的宪政
1921年5月孙中山在广州就任非常大总统，他发表宣言，支持自治，他说：“集权专制，为自满清以来之秕政，今欲解决中央与地方永久纠纷。惟有使各省人民完成自治，自定省宪法，自选省长，中央分权于各省，各省分权于各县，庶几既分离之民国，复以自治主义相结合，以归于统一。”
在湖南实行省宪的影响下'全国多个省份也匆匆制定宪法。紧接湖南之后的是浙江省。浙江省宪的起草者是原省议员何建章、沈钧儒等人，内容和湖南省宪大同小异，于1921年9月公布，共17章158条。在政府三权分立的组织之外另设监察委员会。除湖南、浙江之外，四川、江苏、陕西等省的自治运动也较有影响。省宪运动虽然曾经勃兴一时，但除了湖南省宪外，其他的省宪都没有正式实施。
1923年，省宪运动就显露出颓势，那些在各省占有优势的联省自治派毫无发展，统一派又一次处于支配地位。而湖南尽管实施了省宪，但并没有取得预想的效果。1923年北京政府颁布《中华民国宪法》(又名《曹锟宪法》)。该宪法本身已经具备了司法独立，多党制约，新闻自由等种种特征，有联省自治的联邦制意味。但公布后仅一年即被段祺瑞公布的《中华民国宪法草案》所推翻，其大部分条款未能施行。
1924年，国民党在南方得到发展，第一 次全国代表大会于广州召开，在大会宣言中，指出了联省派之差误，明确指出联省自治的结果“不过分裂中国，使小军阀各占一省，自谋利益，以与挟持中央政府之大军阀相安无事而已，何自治之足云!”
当时只有湖南在唐生智的统治下还保持着省宪的样子，当南方革命势力发展壮大，1926年蒋介石7月9日誓师北伐之后，唐生智便在14日宣布废除湖南省宪法，解散省议会，正式结束了6年之久的湖南自治局面。
北伐胜利后不久，南京国民政府便也开始在统一的旗帜下向中央集权发展。裁兵、币制改革、财政改革，一步步收回各省的自治权限，终于引起地方势力的强烈反弹，南京政府与广西、山西地方势力的摩擦和战争，重演了民初中央集权与地方自治斗争的历史。后来南京政府在内忧外患下再也无力用武力实现中央集权，终于向地方势力妥协，维持着一个地方仍享有很大自主权的外表上统一的中央政府。紧接着发生了抗日战争，民族利益要求全国高度集中统一，联邦论更不相宜，联邦问题几至被人淡忘。直到第三次革命战争中期，当中国的命运进入决战阶段时，资产阶级中间势力在制造南北分治舆论的同时，重提联邦制问题。终因国民党大陆政权迅速崩溃，联邦论只成为微弱的回声。
从清末民初政治斗争的轨迹来看，政治家和地方军阀往往是在与中央作斗争时便举起地方自治的法宝，一但推翻中央政府后，便开始向中央集权发展，逐步压制地方自治的空间，直至取缔地方自治。
孙中山对联省自治的态度有过多次的变化，最终使他与多年的朋友陈炯明等人分道扬镰、势成水火。陈炯明是一个联省自治、废督裁兵的主要推动者，他认为，“古今万国不外中央集权与地方分权两种。大抵国小民寡，集权之制容或可行，否则无不用分权制者。美之合众，德之联邦，皆分权制。英之帝国，其属地如澳洲，加拿大等皆完全自治，实为分权之尤”。他认为中国广土众民，只能实行分权自治，才可养成“民治精神”，建设民主。
对孙陈两人的冲突，芝加哥大学教授杜赞奇在《拯救民族的历史》一书里说，1922年6月的孙陈决裂事件，是中国在20世纪初期追求现代化的过程中，两种不同的国家观念发展到最后的极端冲突，是中国近代史上一个关键性的转折点。这两种不同的观念，就是中央集权主义和联邦分权主义。
陈独秀曾参与过陈炯明的广东省自治政府，主管教育，后来反对联省自治。陈独秀在《对于现代中国政府问题之我见》一文中指出：“所谓联治，不过联省自治其名，联督割据其实，不啻明目张胆提倡武人割据，替武人割据的现状加上一层宪法保障。武人割据是中国唯一的乱源，建设在武人割据的欲望上面之联省论，与其说是解决时局，不如说是增长乱源。
纵观历史，从晚清到民国末年，联邦制在中国踯躅50年，有人说20世纪中国丧失的最大机遇之一，就是与联邦主义失之交臂。有关中央集权还是地方自治的争论，造成了辛亥革命后政局的动荡不安，中央集权和地方主义曾给中国人带来过无数困扰，而且我们还不能仅仅把它作为历史的往事，而应该看作国土辽阔的中国，在未来仍然需要面对的问题。
