内外蒙古是清朝的“藩部”地区，清政府在这一地区的统治形式不同于内地，在中央政府中设理藩院管辖，在地方设将军、都统、大臣直接治理，并以盟、旗作为社会组织形式和基层政权机构，在职的蒙古王公就是清政府统治蒙古地区的各级官员。因此，怎样在内外蒙古实施新政，清政府持非常谨慎的态度，不仅派人进行考察，而且要求中央政府各部以及驻蒙古地区将军、都统、大臣提出具体建议，蒙古王公也要积极参加。清末蒙古地区的新政，从内容上说，*上包括筹蒙改制和调整治蒙机构，经济上包括移民实边和发展各种实业，军事上包括筹练新军和加强边防，文化上主要是兴办学堂和创办报纸，兴建图书馆等。
光绪三十二年（1906年），清政府派肃亲王善耆到内蒙古东部地区考察。善耆考察后，提出了经营蒙古地区的八条措施，有屯垦、矿产、马政、呢碱、铁路、学校、银行、治盗等项。他认为这些应当“一面集资，一面兴办”。1同年，军机大臣徐世昌奉命巡视东三省，也负有考察东部蒙古的使命。他认为设立东三省蒙务局，有利于改变东蒙古“势分力孤”的状况。2
在清政府派人考察蒙古地区的前后，朝廷大员、封疆大吏、蒙古王公也纷纷提出了在蒙古地区实施新政的具体措施。光绪三十二年，内阁中书钟镛提出“蒙古事宜十四条”，包括建议会，移建理藩院，变通理藩院官制，行殖民策，移八旗兵饷于蒙古，复围猎之制，借债筑路，设银行、铸造银铜元，兴矿产之利、屯垦之利、畜牧之利、森林之利、榷盐之利等。3科布多帮办大臣锡恒就筹办阿尔泰防守事宜提出九条办法，有酌定防守兵额，拟添枪炮各械，拟先兴办开垦等项。4库伦办事大臣延祉提出库伦北境荒沙绵亘，南境水草丛生，“均难种植，中段稍形膏腴又碍牧场，计惟速修铁路，开采金矿、煤矿，较为利多弊少。”5光绪三十四年（1908年），内蒙古卓索图盟喀喇沁扎萨克多罗都楞郡王贡桑诺尔布提出八条具体措施，包括设立银行，速修铁路，开采矿山，整顿农工商，普及教育，赶练新军，创办巡警等内容。6科布多参赞大臣连魁提出，科布多地区学堂、屯垦新政亟宜统筹，建立行省旧制势难遽废，可缓设理刑之员，先设巡警以资弹压，添练巡防队以备缉捕。7东三省总督徐世昌在《蒙古办法大纲》中，提出建工厂、架电线、修铁路、建公司、办实业等。8宣统元年（1909年），阿拉善亲王多罗特色楞提出，在内蒙古西部开浚利源，包括垦务、矿务、盐务等项。9内蒙古哲里木盟科尔沁郡王棍楚克苏隆就如何自强提出四条建议：取缔宗教，以祛迷信；振兴教育，以开民智；训练蒙兵，以固边圉；择地开垦，以筹生计。宣统二年，内蒙古哲里木盟科尔沁亲王阿穆尔灵圭提出：“整顿蒙疆宜先勘修铁路”。乌里雅苏台将军坤岫就外蒙古扎萨克图汗、赛音诺颜辖地如何实施新政的问题，提出具体建议：“拟设立新政领办处一所，如考察学务，整饬巡警，监督商会，督理禁烟等事，凡有应行新政，皆归该处办理。”10
上述部院大臣、封疆大吏、蒙古王公提出的在内外蒙古实施新政的各种措施，有的实施了，有的限于条件未能实施。终清之世，某些建议还在提出，有些建议也在落实。在这些筹蒙改制的建议中，在蒙古地区建立行省，曾引起很多人的关注，并引起了激烈的争论。
光绪二十九年（1903年）三月，由于“崇实于奉天，铭安于吉林，先后奏请增设厅县，左宗棠于西事甫定，即有不可不设行省之议”，11清政府中有些人主张在内外蒙古也设立行省。乌里雅苏台将军连顺等人知道这一情况后，立即上疏，以外蒙古为例，从无民可治、筑城糜帑、生计不便、耗增俸饷、自坏藩篱等方面提出：“蒙古部落，碍难改设行省”。清政府同意了他的意见。12当时，科布多参赞大臣瑞洵也认为：“北路蒙古游牧地方，改设行省有害无利，一曰隔阂，二曰蠹扰，三曰疑惧，四曰苦累。”13这样，在蒙古地区改设行省的讨论遂暂时搁置下来。不料，两年以后，这一问题又被人们重新提起。光绪三十一年八月，姚锡光提出设立直隶山北行省的问题：把热河、口北两道管辖的地方，往北延伸，到外蒙古南界止，在直隶总督管辖下，另设巡抚，既管汉民，又管蒙部。巡抚驻赤峰，“监制奉吉，屏障畿疆。”14同年十月，给事中左绍佐提出：“西北空虚，拟请设立行省。”他认为：“欲经营蒙旗，莫先于事权之归一，欲事权归一，莫要于设行省。”他还具体建议：“以热河、绥远城皆列为行省。”15左绍佐的奏折经过政务处讨论后，清政府饬令直隶总督，山西巡抚，热河、察哈尔都统等“体察情形，通盘筹划。”16这样，在内外蒙古设立行省的问题又提到了清政府的议事日程上来。两广总督岑春煊上《统筹西北全局折》，提出要重视西北边防，并提出应设立绥远、热河、察哈尔等省。热河都统廷杰上奏指出：根据西北全局以改设行省为要，改设行省以人民财赋足敷分布为要，蒙古地区划分三省“恐形逼窄”，应当依照左绍佐的意见，以承德、朝阳二府两盟之地，再隶以张、多、独三厅，围场一厅，以及察哈尔迤东各旗地，设立热河省，“以为畿辅左臂”；以丰镇右翼四旗，以及归绥道所属归化、莎拉、齐托克托城、和林格尔、清水河五厅，武川、五原、东胜三厅，乌、伊二盟，阿拉善一旗为绥远省，“以为畿辅右臂”。等到一切整理就续，再将外蒙古改设行省。17察哈尔都统诚勋上奏中提出：拟将察哈尔、绥远城、热河三处改为行省，再把直隶宣化、山西大同二府有关地方拨归察哈尔管辖，分设总督、巡抚各员。18绥远城将军贻谷则认为，从管辖、政令、防守、开垦四方面考虑，绥远城等都应及时改建行省。他还提出了16条具体措施。19
和主张在内外蒙古设立行省不同，也有人提出了另外的建议。光绪三十三年九月，署黑龙江巡抚程德全奏称：应“创设殖务部，专管东三省、内外蒙古及新疆伊犁、西藏各行省。”宣统元年（1909年）六月，署归化城副都统三多上奏，提出了在蒙古地区“分建四部”的意见：以东四盟为一部设治于洮南；西二盟为一部，附以察哈尔、土默特、阿拉善，设治于绥远；土谢图、车臣为一部，设治于库伦；赛音诺颜、扎萨克图为一部，附以科布多、塔尔巴哈台、额济纳土尔扈特，设治于乌里雅苏台。三多还提出：上述四部，拟各设蒙部大臣一员，仿东三省总督兼将军之例，其下分设总务、调查、警政、垦地、劝业、财政、编练、文化、裁判、交通、交涉、谘议12局，以综理庶务。清政府以“费巨事繁，难以猝举”为由，否定了三多的意见，而倾向于在内外蒙古设立行省。20后来，清政府又采纳绥远城将军贻谷的建议，决定暂缓在外蒙古设立行省，而在内蒙古设立热河、绥远、察哈尔三行省。虽然终清之世，清政府在内外蒙古设立行省的计划也未能实现，不过，却为以后内蒙古地区行政建置的变化奠定了基础。
筹蒙改制讨论中的有些内容，比如调整中央和地方的一些治蒙机构，理藩院改为理藩部，阿尔泰办事大臣以及蒙古地方一些府州县的设立，在新政实施过程中得到了落实。
理藩院是清政府特设的治理蒙古等少数民族事务的中央机构。如前所述，在讨论蒙古地区如何实施新政时，就有人提出要移建理藩院，变通理藩院官制。这个问题所以提出，是理藩院建立后，经过了二百多年时间，无论是清朝中央政府，还是蒙古地区，或者和理藩院有关的周边国家，许多情况都发生了变化，因而这个机构一些传统的办事规则已经不适用了。清政府也意识到了这一点。光绪三十二年九月，在改革官制过程中，编纂官制大臣将京官编定复核，缮单进呈，在所附阁部院官制节略清单中写道：“各国竞争，殖民为要，蒙、藏、青海，固圉防边，其行政事宜实与各部并重，故易理藩院为理藩部。”后来上谕发布，宣布正式实行厘定的中央新官制，“理藩院著改为理藩部”。21光绪三十二年十一月，理藩部尚书寿耆会同军机大臣等筹议，以“怀柔远人实朝廷不易之宗旨”，“理藩部与各部情形不同”，提出了理藩部组织机构的初步方案，准备将满档房、汉档房、俸档房、督催所等合并，改为领办处，选派司员充任领办、帮办。把蒙古官学扩充为藩言馆，大力培植精通满、蒙语文人才，以适应理藩部部务所需。理藩部原设旗籍、典属、柔远、王会、徕远、理刑六个司，因“名称久播蒙藩”，仍存旧名。司务厅、当月处、银库、饭银处、喇嘛印务处均“一仍旧制”。理藩部首领官仍称尚书、侍郎、额外侍郎，分别由满蒙官员担任。领办处除设领办、帮办外，也和各司属机构一样，设郎中、员外郎、主事、笔帖式等。各司厅处所还设掌印、帮印、主稿、委署主事、正副缮写等员，名额不等。22不久，寿耆又会同军机大臣，提出理藩部应设立调查、编纂两局，附入领办处，拣派司员分股任事，暂不预定缺额。光绪三十三年十一月，因内馆原在东交民巷内，光绪二十六年（1900年）以后划入使馆界；外馆虽在安定门外，但年班来京的蒙古王公或自有府第，或租赁民房，也已多年不住，内外馆监督“无从稽查，无可弹压，几同虚设”，寿耆又上奏，提出将两职裁撤。23以上所奏均获谕准。宣统元年十二月，宪政编查馆奏准京外各衙门设立宪政筹备处，理藩部遂把调查、编纂两局改为调查、编纂两科，合为宪政筹备处，筹备藩属地区宪政事宜。后来，又以藩属地区人民程度不齐，教育未备，家族政体未尽改，游牧旧习未尽除，决定在宪政筹备处内附设一藩务研究所，所有掌印、帮印各员均入所研究，筹商藩属地区宪政诸事。24宣统三年（1911年）四月，清政府内阁官制改组，成立新内阁，理藩部和其他部一样，尚书改称大臣，侍郎改称副大臣。
光绪三十二年，清朝王大臣厘定理藩部官制奏案中，曾经计划添设殖产、边卫两司，拟议殖产司开垦蒙地，保护林业，整理牧畜、牲猎、织造、皮线、骨角，筹修铁路，开辟矿产，兴举渔业、整理盐法；边卫司掌训练、征发蒙藏军队，筹办学务、台站、供支、边疆界务、商务、互市等事。看来，设立这两个司为的是在蒙古地区更好地推行新政。不过，在具体实施过程中，寿耆等人以“事体繁重，一时骤难举行”为由，提出由理藩部咨商各路将军大臣及各部落盟长，“体察所属各旗情形，何地宜兴办何项新政，总期设施得宜，有利无弊，一俟详细复查后，再行会同度支陆军学部，农工商邮传部等衙门，分别核议，妥拟章程，奏明办理。”25直至宣统元年八月，宪政编查馆会奏复核各衙门九年筹备未尽事宜时，还认为此举“关于藩政要图，不能不亟为筹及”。26但是，直到清朝灭亡，理藩部也没有设立殖产、边卫两司，关于蒙古官学扩充为藩言馆的筹议，最终也没有落实。清末新政期间地方治蒙机构的调整，在阿尔泰办事大臣的设立上表现的最为明显。阿尔泰地区，位于今新疆北部，清代前期属乌里雅苏台将军辖区，由科布多参赞大臣具体管理。《中俄勘分西北界约记》等不平等条约签订后，沙俄割占了阿勒坦诺尔乌梁海等地区，阿尔泰遂成为中国与俄国的接壤区。这里不但“田牧肥美，种落错居，兼有鱼盐林木之饶”，而且，“南控赫色勒巴斯淖尔，即布伦托海，东达新疆玛纳斯，又玛呢图噶图勒干、昌吉斯台各卡伦均在左右，辅车相依，且据俄斋桑斯科之上游，险固形便，实为漠北襟要”，27具有重要的战略地位。清政府对这一地区非常重视，光绪三十年，曾派未赴任的成都将军长庚去阿尔泰地区考察。后来，长庚向清政府奏报，指出阿尔泰山是西北边疆要地，中外之大防，应设官管理。他还陈述了固疆域、重巡防、辑哈部等具体意见。清政府认为长庚的看法很有见地，便命瑞洵等人会同悉心通筹。瑞洵当时任科布多参赞大臣，他对长庚提出的拟以科布多帮办大臣移驻阿尔泰山或布伦托海，拟将参赞大臣移驻额尔齐斯等建议，表示不完全同意。而提出阿尔泰地区未便仍由科布多参赞遥领，以至有鞭长莫及之虑。“科布多治所本不当冲，已成后路，无需多置官长。惟帮办仍需秉承参赞，似不如将参政移节驻扎，更为相宜，第事权尚宜加重，方足以资统率，而备非常。布伦托海地属中权，并宜增设一官，督办兵屯，俾脉络贯通，联为一气”。28清政府综合了长庚和瑞洵的意见，在光绪三十年四月，决定废除科布多帮办大臣一职，设立阿尔泰办事大臣。赏热河兵备道锡恒副都统衔，即为首任阿尔泰办事大臣。“驻扎阿尔泰山，管理该蒙哈事务。”29光绪三十二年十二月，科布多参赞大臣联魁上奏：阿尔泰专设办事大臣，“请将科布多所属迤西附近阿勒泰山之乌梁海七旗，新土尔扈特二旗，霍硕特一旗，共计三部落十旗，暨昌吉斯台等西八卡伦，并布罗托海屯田，一并归阿尔泰管理，以专责成。”30光绪三十三年三月，清政府又决定，所有旧土尔扈特满蒙官兵，均归锡恒节制，以增加恰勒奇亥等处的边防。
清末新政期间地方治蒙机构的调整，还表现在原来属于蒙古王公管辖下的盟旗地方，设立府州县以后，改为清政府通过地方官进行管辖。这样，蒙古王公的旗地大为缩小，蒙古王公的行政权利也大大削弱。当然，这和移民实边垦区扩大、汉民增多有直接关系。众所周知，清代前期，清政府在内蒙古设立了哲里木盟，辖10旗；卓索图盟，辖5旗；昭乌达盟，辖11旗；锡林郭勒盟，辖10旗；乌兰察布盟，辖6旗；伊克昭盟，辖7旗。总计6盟49旗。此外还有不设盟的察哈尔八旗等。从康熙朝到清末实行新政前，200多年的时间里，由于种种原因，汉民不断流入内蒙古地区，一些地方的盟旗管地逐渐被州县辖地所取代。据有人统计，到嘉庆年间，内蒙古长城沿边毗连汉地的地方已全部开垦，甚至山海关外的哲里木盟也出现了移民和垦地，清政府相继设置了1府1州11厅4县。后来，内蒙古地区的移民又有所增加，垦地面积也又有所扩大，到内蒙古地区实行新政前，清政府在内蒙古地区共设置了3府1州11厅8县。31
清末新政期间，内蒙古由盟旗而变为州县，最早是由内蒙古西部靠近山西的地方开始的。光绪二十八年初，山西巡抚岑春煊上奏，提出晋省边厅，治理较难，为了“辑和民俗，绥靖边隅”，32应当增设民官。同年十月，山西布政使赵尔巽上奏，也指出晋省边外各属，今昔情形变迁，察哈尔牧界议垦开荒，乌兰察布、伊克昭两盟牧界私租私垦日多，疆域日拓，事务日繁，非分设厅治，不能收长治久安之效。33光绪二十九年四月，署山西巡抚吴廷斌上奏中，就“边外地广，民每不靖，非设官分治，无以为绥边弥患之谋，长治久安之计”的现实，提出了增设民官的更具体的意见。在这种情况下，晋边内蒙古地区的行政建置有所变化，太原府同知移驻丰镇厅，治二道河，名兴和厅。汾州府同知移驻萨拉齐厅，治大佘太，后治兴盛旺，名五原厅。泽州府同知移驻归化厅，治翁滚城，名武川厅。蒲州府同知移驻宁远厅，仍名宁远厅。原有宁远厅抚民通判移驻宁远厅，治科布尔，名陶林厅。均属山西归绥道。34在这些新的建置中，兴和厅、陶林厅管理察哈尔右翼垦地，处理旗民交涉案件。五原厅、武川厅管理乌兰察布盟垦地，以及伊克昭盟达拉特、杭锦等旗蒙民交涉案件。光绪二十九年夏，伊克昭盟有些旗地开始放垦，随着垦地和汉民日益增多，光绪三十三年，设立了东胜厅，治板素壕，也隶山西归绥道，管理当地垦务，兼理鄂尔多斯一些旗的蒙民交涉案件。
在内蒙古西部行政建置改变的同时，内蒙古东部的行政建置也发生了变化。对此，我们在本书的第二章中有关部分已经有所涉及，这里，再进行比较详细的考述。卓索图盟和昭乌达盟境内，光绪二十九年，热河都统锡良上奏：“热河幅员辽阔，亟宜添官分治，拟将朝阳县改设一府，该府治东添设一县，平泉州、建昌县适中之区添设一县，此新添两县及旧有之建昌县归新设知府管理。”于是，朝阳县改为府，府治就在原来的县治旧所。新设阜新县，县治在鄂尔土板，管辖东土默特等地。新设建平县，县治在新邱，位于敖汉旗和喀喇沁左旗之中。朝阳府管辖阜新、建平、建昌3县。这样，卓索图盟东部和昭乌达盟南部被开垦土地上的汉民，归府县管理；游牧的蒙民，归盟旗管理。35光绪三十三年十二月，热河都统廷杰奏：“新开蒙旗各地方，亟应添设州县等缺。”鉴于垦务日辟，旗务日繁，蒙汉杂居，而赤峰一县兼辖翁牛特等9旗，内阿鲁科尔沁、东西扎鲁特以及巴林左右翼等旗，又皆散处于潢河以北，阜新县属小库伦一旗，毗连锦、义，距该县治400余里，鞭长莫及，于是，清政府决定，在阿鲁科尔沁、东西扎鲁特三旗地方添置一县，名开鲁县。在巴林左翼地方添置一县，名林西县。原有赤峰县升为州，兼辖新设两县。在小库伦所属库街地方建立一县，益之以奈曼一旗，名为绥东县，归朝阳府统辖。东土默特喀尔喀二旗，仍隶阜新县管理。36
哲里木盟境内，光绪二十八年，设辽源州，治郑家屯，管理科尔沁左翼中旗及左翼后旗部分垦地；设彰武县，治横道子，隶新民府，管理科尔沁左翼前旗及土默特左翼旗部分垦地。光绪三十年，设洮南府，治双流镇，设靖安县，治白城子，设开通县，治七井子，设醴泉县，治醴泉镇，设镇东县，治南叉干挠，均归洮南府管辖，洮南府隶奉天将军，管理科尔沁右翼前旗、右翼中旗等的垦地。宣统元年，设洮昌道，治郑家屯，辖洮南、昌图两府，兼管蒙旗事务。光绪二十九年，设大赉厅，治莫勒红冈子，隶黑龙江将军，管辖扎赉特旗垦地。光绪三十一年，科尔沁右翼后旗南部设安广县，治解家窝铺，隶洮南府。光绪三十二年，设肇州厅、安达厅、法库厅、长岭县，治分别在肇州、安达、法库门、长岭子，管理郭尔罗斯后旗、杜尔伯特旗、科尔沁左翼前旗、郭尔罗斯前旗垦地，以及旗民交涉事件。其中，法库厅隶奉天府，长岭县隶长春府。宣统元年，设西南路道，管辖长春府及农安、长岭二县，宣统二年，设德惠县，治大房身，隶长春府，管理郭尔罗斯前旗部分垦区。
呼伦贝尔地区原属呼伦贝尔副都统管辖，这里开发较晚，直到光绪朝前期，仍然是“旗丁以游牧为生，不知耕作”，“汉民迁往者尚少”。37沙俄在东北地区修筑铁路后，呼伦贝尔面临着被蚕食的危险。程德全、徐世昌多次上奏，提出“设法招徕，认真开垦”，“于辟荒之中，寓实边之意，立御外之规”，“边卫过于空虚，非增设民官，不足以言拓殖”。38于是，光绪三十四年，清政府裁呼伦贝尔副都统，设呼伦兵备道，在呼伦贝尔城设呼伦直隶厅，又设胪滨府以及吉拉林设治局，管理境内各方面事务。
综上所述可知，清末新政期间，清政府总计在内蒙古地区设3道2府10厅13县,并改设1府2州。3道是：洮昌分巡兵备道、西南路分巡兵备道、呼伦兵备道。2府是：胪滨府、洮南府。10厅是：兴和厅、五原厅、武川厅、宁远厅、陶林厅、东胜厅、大赉厅、肇州厅、安达厅、法库厅。13县是：阜新县、建平县、开鲁县、林西县、绥东县、彰武县、靖安县、开通县、醴泉县、镇东县、安广县、长岭县、德惠县。改设1府是朝阳府。改设2州是赤峰州、辽源州。经过以上的设治，内蒙古地区的行政置就由原来的盟旗制而逐渐改变为盟旗制和州县制并存。
清末新政期间治蒙机构的调整，对内蒙古地区新政的实施以及各方面的发展变化，产生了重要影响。首先，理藩院改为理藩部后，加强了和中央各机构的联系，加强了对蒙古地区情况的调查，推动了内外蒙古新政的开展。据统计，理藩部所属的各司处所，在光绪三十三年的一年中，就收到其他80余个中央机构来文1千286件，以及盟旗、各路将军大臣、直省督抚等来文3千129件，39反映了理藩部在蒙古地区新政过程中“考察藩情，整饬边务”中的作用。40据《理藩部第一次统计表》中的“外扎萨克蒙古王公等额定爵职员数表”记载，科布多参赞大臣所属杜尔伯特、辉特、扎哈沁各旗，有扎萨克汗、王公17员；科布多办事大臣所属土尔扈特、和硕特各旗，有扎萨克王公3员。这反映了理藩部对蒙古王公的维系，而这在清末风云变幻、多事之秋的环境里，对维护国家统一有着不可忽视的作用。为了更好地在蒙古地区推行新政，理藩部曾协调各方面力量多次调查内外蒙古的垦务、木植、牧场、野兽、皮毛骨角、铁路、矿产、渔业、盐务、兵制、学堂、台站、疆界、商务的情况。外蒙古土谢图汗、车臣汗两盟，乌里雅苏台将军所书乌梁海地区，库伦大臣所属恰克图东西卡伦，呼伦贝尔地区所属各旗，均在宣统元年将调查事项开列报告到理藩部，科布多参赞大臣所属16旗，办事大臣所属新土尔扈特2旗，新和硕特1旗，调查虽属笼统，也均呈报到理藩部。据统计，光绪三十一年一至四月（1907年2—5月）间，盛京地区博多勒噶台王旗设立蒙古学堂1所；科尔沁左翼三旗设立高初两等学堂1所；喀喇沁王旗设立师范宣讲所1处；喀喇沁旗设立林业公司1处；喀喇沁塔布囊旗八里罕、热水梅伦窝铺等地方，发现有金、银、煤矿。自光绪三十一年（1905年）至光绪三十三年（1907年），蒙古地区开垦荒地总计8千余顷。41由上述这些情况可以看到理藩部在清末蒙古地区实施新政中的作用。
其次，阿尔泰办事大臣的设立，对阿尔泰地区开展新政活动，以及防止沙俄的入侵，起了积极作用。阿尔泰办事大臣设置后，在光绪三十二年（1906年）二月，拟订了阿尔泰防守事宜9条办法，内容包括：修建哈剌通古城署等，酌定防守兵额，拟添枪炮各械，酌定局处领数，拟先兴办开垦，酌更驿递章程，调取挽运驼只，劝惩哈莎克头目，酌定蒙哈驻班。42光绪三十三年十一月，根据阿尔泰山情形，锡恒又拟定了以下办法：添设局所，加给崇衔，招练马队，开垦荒地，创立公司，分设学堂，筹办电线，振兴工艺，由部派员交涉等。43这些得到了清政府的认可。由此可见，阿尔泰办事大臣的设立，对推动这一地区新政的实施，起到了一定的作用。同时，还应看到，阿尔泰办事大臣设立后，立即在当地选择5处地方实行兵屯，并兴建了阿尔泰城，44这对于抵御沙俄的入侵，起到了一定作用，有力地维护了清政府在这一地区的主权。45
最后，内蒙古地区州县的设立，是和清政府已经感觉到了边疆危机，试图通过移民实边，加强对蒙古地区的直接管理，以抵御外来势力的威胁，有密切关系，而这对维护国家统一和领土完整有积极意义。关于移民实边、巩固边防、抵御外来侵略势力的威胁这三者之间的内在联系，当时许多人的奏疏中都有反映。前给事中左绍佐的奏折中就曾指出：“臣观俄日未战之前，东北边防重于西北。俄日既和之后，西北边防更重于东北。今和议已成，边防益紧矣。臣以为欲备西北，必先经营西北之蒙旗。”46内阁代奏中书章启槐也指出：“外患日亟，请先整顿内外蒙古，以固疆圉。……倘使蒙古为俄人所有，则密迩强邻，其患不在边境，而在腹心矣。”47看来，清末新政期间内蒙古地区州县设立的积极意义，应当给予充分的估计。
（资料来源：原载《民族研究》2002年第5期）注释：
1《清德宗实录》卷564，光绪三十二年九月辛亥。
2《东三省政略》卷2，“蒙务下，筹蒙篇”。
3《清德宗实录》卷555，光绪三十二年二月庚子。
4《清德宗实录》卷555，光绪三十二年二月己酉。
5《清德宗实录》卷568，光绪三十二年十二月己巳。
6《清德宗实录》卷586，光绪三十四年正月癸卯。7《清德宗实录》卷590，光绪三十四年四月丙子。
8《清德宗实录》卷594，光绪三十四年七月癸巳。
9《宣统政纪》卷15，宣统元年五月辛卯。
10以上见《宣统政纪》卷27，宣统元年十二月庚寅；卷29，宣统二年正月辛亥。
11中国第二历史档案馆：“清朝理藩部档”1523卷宗，第195号。
12同注2，并见《清德宗实录》卷514，光绪二十九年四月丁未。13《清德宗实录》卷516，光绪二十九年六月庚辰。
14姚锡光：《筹蒙刍议》卷上，“实边条议”。
15《清德宗实录》卷550，光绪三十一年十月庚子；朱启钤编：《东三省蒙务公牍汇编》卷5，“前给事中左绍佐奏西北边备重要拟设立行省折”。
16《清德宗实录》卷550，光绪三十一年十月庚子。
17《清德宗实录》卷575，光绪三十三年六月庚申。
18《清德宗实录》卷577，光绪三十三年八月辛酉。19《清德宗实录》卷577，光绪三十三年八月癸酉。
20以上引文见《清德宗实录》卷580，光绪三十三年八月乙巳；《宣统政纪》卷17，宣统元年六月庚子。
21《清末筹备立宪档案史料》上册，第470—471页。
22《大清光绪新法令》：“理藩部奏核议理藩部大概情形折”；《理藩部第一次统计表》。
23《大清光绪新法令》：“理藩部奏内外馆监督任满请旨可否裁撤折”。
24《大清宣统新法令》：“理藩部奏遵设宪政筹备处折”。
25《大清光绪新法令》：“理藩部奏核议理藩部大概情形折”。26《清末筹备立宪档案史料》上册，第78页。
27瑞洵：《散木居奏稿》卷20。
28瑞洵：《散木居奏稿》卷20。
29《清德宗实录》卷529，光绪三十年四月辛酉。
30《谕折汇存》，“理藩部汇奏遵议科布多划疆分界折”，光绪三十二年十二月二十五日。
31参阅乌云格日勒：“清末内蒙古的地方建置与筹划建省‘实边’”，《中国边疆史地研究》1998年第1期。
32《光绪朝东华录》第五册，总第4831页。33《光绪朝东华录》第五册，总4947—4949页。
34《光绪朝东华录》第五册，总5025—5026页。
35《光绪谕折汇存》，光绪二十九四月初十日。参阅乌云格日勒“清末内蒙古的地方建置与筹划建省‘实边’”。
36《光绪朝东华录》第五册，总5863页。
37程德全：《程将军（雪楼）守江奏稿》卷7，“统筹善后十四条折”。
38程德全：《程将军（雪楼）守江奏稿》卷10，“拟照屯垦办法开辟地段折”，“覆陈筹办江省善后情形折”；徐世昌：《退耕堂政书》卷16，“江省添设道府厅县折”。39《理藩部第一次统计表》上册：“各司处接收各处内文表”，“各司处接收外文表”。
40《大清宣统新法令》：“附理藩部奏筹备藩属宪政应办事宜分别急缓择要进行折”。
41《理藩部第一次统计表》上册：“各盟部创设学堂报部立案数目表”，“蒙旗创设各项公司表”，“蒙古各盟旗开办矿产报部立案数目表”，“蒙古各盟部开办垦务数目表”。
42《清德宗实录》卷555，光绪三十二年二月己酉。
43《清德宗实录》卷583，光绪三十三年十一月丙午。
44《宣统政纪》卷31，宣统二年二月癸未；卷67，宣统二年十一月癸酉。
45参阅《东三省蒙务公牍汇编》卷5，“科布多办事大臣锡恒奏遵旨覆陈阿尔泰情形及筹措办法折”。46《东三省蒙务公牍汇编》卷5，“前给事中左绍佐奏西北边备重要拟请设立行省折”。
47《东三省蒙务公牍汇编》卷5，“内阁代奏中书章启槐请整顿内外蒙古折”。
