中国行政体制改革30年
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作者： 周天勇等著
出 版 社： 格致出版社
出版时间： 2008-11-1字数：版次： 1页数： 295印刷时间：开本： 16开印次：纸张：I S B N ： 9787543215429包装： 平装内容简介
本书由周天勇等几位专家执笔，以翔实的资料总结了改革开放30年行政体制改革历程的不同面向和纵向脉络，全面描述了中国行政体制改革的重大事项，深入分析了中国式行政体制对打造中国经济发展奇迹的重要作用，并对政企分开、政社分开、政事分开、公务员制度改革等中国行政体制改革中的重大面向作了细致入微的梳理和分析。在此基础上，本书深刻总结了中国渐进式改革所积累的问题，进而对于中国行政体制改革的未来方向提出了明确的政策建议。
作者简介
周天勇，中共中央党校研究室副主任，北京科技大学教授、博导，主要研究领域为社会主义经济理论、宏观经济、经济发展和增长、劳动经济、中小企业、金融风险、城市化、国企改革、农业经济等。在《经济研究》、《管理世界》等期刊发表论文数百篇，主要著作有《劳动与经济增长》、《中国经济命运与前景的深层次思考》、《攻坚：十七大后中国政治体制改革研究报告》、《国有企业改革攻坚》、《中国：经济运行与结构转换》等。
目录
1中国行政体制改革大扫描
1.1导言
1.2中国行政体制改革的开启
1.3人民公社终结与乡镇政府设立
1.4区域农业行政的转型与市管县体制兴起
1.5计划经济逐步终结与产业部门的撤销
1.6各地行政体制改革的突破
1.7五次机构改革与大部制
2中国式行政体制与经济发展奇迹
2.1改革开放以来中国式发展的奇迹
2.2政府工作重心的转移
2.3地方政府竞争
2.4党的意志与行政贯彻
3行政改革的一些重大方面
3.1政资分开与国资管理
3.2政社分开与协会兴起
3.3政事分开的尝试与难题
3.4行政审批制度改革
3.5公务员制度改革
3.6经济调节与综合部门演变
3.7市场规制与行政监管
4渐进式行政体制改革积累的问题、成因和后果
4.1管制加剧与利益寻租
4.2机构膨胀与成本难控制
4.3中央与地方关系混沌
4.4对现存问题主要成因的理论概括
4.5现存问题可能导致的后果：创业和社会活力渐失
5中央与地方事务划分与责权配置
5.1界定各级政府事务
5.2以事定支
5.3固定各自的收入
5.4公正透明的转移支付
6政府层级与机构改革
6.1纵向管理与派出机制
6.2事务横向分工与协调管理
6.3上下事务分工与机构差异化设置
6.4政府层级与行政效率
6.5划小省级区域
7走向现代政府与中国发展展望
7.1推进行政体制的第二次转型
7.2权力与利益相分离
7.3转向公共服务型财政
7.4建设一个人民监督下的政府
7.5党对政府领导方式的转变
7.6行政体制创新与中国发展的未来
参考文献
后记
书摘插图
1 中国行政体制改革大扫描
中国的行政体制改革是伴随着中国的改革开放而展开的，作为政治体制改革的重要组成部分，中国的行政体制改革所取得的成就与中国经济发展的成就一样不容忽视。随着中国政治体制改革进入攻坚阶段，历经30年发展与推进的中国行政体制改革，也到了需要回顾和总结的时候了。中国行政体制改革走过了一条什么样的路径，表现出什么样的特征，它与其他改革的互动关系如何，以及未来中国行政体制改革向何处去等问题，成为所有当代中国问题的关心者和研究者的关注重点。
本书并不准备将中国行政管理体制改革的各个主要方面予以罗列，而是在介绍中国行政管理体制改革的启动之后，着力凸显一些形成亮点的重大改革措施，它们包括：人民公社体制的终结和乡镇政府的设立、区域农业行政的转型与市管县体制的兴起、计划经济逐步终结与产业管理部门的逐步撤销、各地行政改革的突破和机构改革的历程。这些方面，或者成功地塑造了改革开放时代的中国行政体制，或者突破性地推动了中国行政体制改革的进展，或者本身就是中国行政体制改革尽管取得重大成效但至今依然是需要解决的重大课题，或者其中的乡镇政权的设立和市管县体制的兴起在今天又成为需要改革的对象。
这些重大的改革措施之间，有着重要的内在逻辑关联。人民公社体制的终结和乡镇政府的设立，主要是着眼于中国行政体制的最基础部分的改革；区域农业行政的转型与市管县体制的兴起，主要是着眼于中国行政体制的中间部分的改革；而计划经济逐步终结与产业管理部门的逐步撤销，则是着眼于中国行政体制的顶端的改革。从内在要素理解，人民公社体制的终结和乡镇政府的设立，主要是确立了中国基层行政体制的基本框架，释放了广大农村地区的生产力和推动改革的激情；区域农业行政的转型与市管县体制的兴起，主要是确立了中国区域经济竞争的基本制度框架，赋予了一部分地区“先富起来”的先发优势，并且带动了中国经济整体的发展；计划经济逐步终结与产业管理部门的逐步撤销，则是在中央层面解除了“条条专政”的限制，为经济体制改革的市场化取向奠定了基础。各地行政改革的突破和历次机构改革，则可以理解为中国行政体制改革向着纵深方向发展的重要标志，并且二者之间有着难以割舍的内在关联：地方行政改革的突破推动了中央层面的机构改革，中央层面的机构改革则为地方行政改革的突破提供了充分的激励和制度化空间。总之，我们所凸显的重大改革措施，不是条分缕析而是概要式地涵括了改革开放时代中国行政体制改革的总体趋势和纵深趋向，一定程度上勾勒了中国行政体制改革的大致轮廓。
1.1 导言
行政体制改革在整个中国改革中的地位和作用十分特殊，“传统行政体制由于一方面同企业体制一样是整个传统经济体制的核心构件，另一方面在上层建筑和整个政治体制中又扮演了关键的实施者的角色，因而行政体制改革就成了联结政治体制改革和经济体制改革的一个重要‘双料’工程”。鉴于行政体制改革在中国的经济体制改革和政治体制改革乃至整个改革中的重要战略地位，理解中国的行政体制改革就成为理解整个中国改革的一个极好的切入视角。
行政体制是国家推行行政事务所建立的管理体制。一般而言，行政体制有广义和狭义之分。从广义上说，行政体制涉及国家政权的所有机关，包括立法、行政和司法机关在内。从狭义上说，行政体制仅指国家政权中的行政机关，在中国即指中央政府（国务院及各部委）和地方省（直辖市、自治区）、市（州、盟）、县（区、市、旗）、乡（镇、民族乡）各级政府，而不包括其他立法、司法等国家机关。所谓当代中国的行政体制改革，是指以狭义政府为中心的行政系统改革。正如有学者认为的那样，狭义的行政体制特指政府体制，广义上的行政体制包括执政党在内的一切国家机关的体制，“就中国政治发展的现状而言，行政体制改革应取其狭义”。
回望30年中国行政管理体制改革，我们认为，中国行政管理体制改单的动因主要由以下要素构成：
政治体制改革的推动。从概念上说，政治体制是一个关于整个国家权力体系和制度的范畴，涉及立法、行政、司法、军队、政党等诸多权力主体之间的关系。可以看出，政治体制改革的内涵包括行政体制改革但又大于行政体制改革，政治体制改革的方向、措施、力度和节奏，直接决定着行政体制改革改什么、怎么改、改到何种程度以及它的效度、力度和作用发挥的程度。这是因为，政治体制是比行政体制更为根本的制度设计，是行政体制的“母制度”，并且，它直接决定着行政体制运行，为之营建微观环境、宏观环境和政治文化软环境。在当代中国，行政体制改革的每一步进展，都离不开政治体制改革大环境的推动，都是政治体制改革总要求在行政体制改革领域的具体体现。正如没有政治体制改革领域国家与社会关系的重构就没有行政体制改革领域的转变政府职能一样，没有政治体制改革导致的国家权力关系结构的重大变迁，行政体制改革的依法行政、公共行政等主题就变得无法理解。
市场经济发展的要求。在计划经济语境中，经济管理体制与行政管理体制有着不可分割的天然联系，甚至可以说，经济管理构成了行政管理的主要内容。所以，经济体制改革的推进，无可避免地在很多方面都会触及行政体制，经济体制改革能否达到预期的目标，在很大程度上取决于行政体制改革目标的实现——行政体制改革的总体进程与经济体制改革的进程是紧密结合在一起的，行政体制改革是以市场经济的发育为其内在诉求的，这一点，越是随着行政体制改革的深化而越显得真实。理解经济体制改革与行政体制改革紧密结合、相互促进的逻辑，就是要理解，在当代中国语境中，经济体制改革构成行政体制改革的先导和基础，而行政体制改革则构成经济体制改革的要求和保障；就是要理解，带有一定自主性的市场经济的发展，为行政体制改革提供了源源不断的动力，当然也包括相当程度的压力，从而促进行政体制改革向着纵深方向推进。
公民社会成长的回应。俞可平教授认为，中国公民社会正随着市场经济和民主政治的发展而迅速崛起，并对中国的经济、政治、社会生活产生着日益重大的影响。毋庸讳言，一个相对独立的——尽管依然是由国家主导的——公民社会正随着改革开放而逐渐成长壮大。公民社会预示着社会多元结构的形成和相对独立的公共领域的兴起。这意味着，政府也不可能像过去那样，对社会生活事无巨细都要实施控制和管理，并且客观上，还要对多元而分离的地区利益、地方利益、行业利益，在行政体制上作出积极的回应，在社会管理理念上实现从控制本位向服务本位的转变，为各类利益主体的崛起和博弈提供良好的发展环境、平等的竞争规则、基本的公共设施以及完善的社会保障。对成长起来的公民社会的回应，推动了政府治理理念的革新、治理能力的提高和现代行政管理体制的提升。
根据我们的概括，中国行政管理体制改革在以下方面取得了重要进展：其一，政府治理理念有了重大的调整。计划经济年代政府包揽一切的做法，导致了许多不该管、管不了、管不好的问题。在市场经济的条件下，为适应改革发展的需要，必须改变政府过去那种无限权力和无限责任的全能政府的弊病。要建立有限权力和有限责任的新型政府，重塑政府形象。这个有限权力和有限责任的新型政府不能越位、错位、缺位，必须真正依法行政，切实履行好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大方面的职能。其二，政府职能和公共治理发生重大转变。基本建立了以经济手段和法律手段为主的宏观调控体系，市场在资源配置上的基础作用日益明显；政府不再直接管理企业，实行政企分开，企业自主经营、自负盈亏，政府对微观经济的干预大大减少；加强了对市场的规范和监管，努力完善市场准入和退出机制；加快了行政审批制度和垄断领域的改革，推进公共服务创新；稳步推进社会保障体系的建设，更加关注社会的公平与公民权利，政府越来越重视社会管理和公共服务职能；建立了适应市场经济体制的法律体系，发挥社会组织的调节作用。其三，政府更加注重维护国家安全和危机管理。近几年中央政府及地方政府制定了一些预防风险和危机的应急机制，把风险和危机管理上升到国家战略来认识，这对强化政府对国家经济安全和危机的管理起到一定的作用。例如，初步建立了国家宏观经济和各个行业、产业经济监控预警系统，这其中，把金融、财政、就业作为重中之重，并建立了快速反应机制和人财物保障系统，政府把危机管理经费纳入预算并建立国家反危机基金。……
