民族地区公共服务体系创新研究
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作者： 党秀云主编
出 版 社： 人民出版社
出版时间： 2009-5-1字数：版次： 1页数： 465印刷时间：开本： 16开印次：纸张：I S B N ： 9787010078663包装： 平装内容简介
本书在阐释公共服务理论的基础上，以民族地区县、乡为调研对象，对西藏、云南、内蒙古、广西等民族自治地区的公共基础设施、基础教育、公共医疗卫生、社会保障等与老百姓生活密切相关的基础公共服务项目进行了实地考察与调研，对我国少数民族地区公共服务体系中存在的问题及其根源进行了全面的梳理与分析，对如何建立和完善民族地区公共服务体系提出了具有针对性的对策与建议。
作者简介
党秀云，女，1963年生，陕西省澄城县人，中央民族大学管理学院教授、博士生导师。出版了《公共管理学》、《公共行政学》、《现代人力资源开发与管理》、《公共管理学概论》、《行政组织学》等专著与教材，发表学术论文30余篇。
目录
前言
第一编公共服务理论以及民族地区公共服务创新研究
一、公共服务理论阐释
（一）公共服务的内涵
（二）公共服务的性质
（三）公共服务的内容与基本类型
（四）公共服务的理论基础和供给模式
（五）西方国家公共服务供给的市场化及其对我国的启示
二、民族地区公共服务创新
（一）创新和完善民族地区公共服务体系的基本原则与思路
（二）服务型政府的建立与民族自治地区公共服务的供给
（三）民族自治地区公共服务体系创新和完善的战略选择
第二编民族地区公共服务的实践
一、民族地区社会保障体系建设研究
（一）民族地区社会保障体系建设的基本情况
（二）民族地区社会保障体系建设存在的问题
（三）民族地区社会保障体系面临的环境
（四）完善民族地区社会保障体系的总体思路
（五）完善民族地区社会保障体系建设的重点任务
（六）完善民族地区社会保障体系建设的保障措施
二、民族地区农村公共医疗卫生发展的状况与对策研究
（一）民族地区农村公共医疗卫生事业的发展状况
（二）民族地区公共医疗卫生事业的成就及存在问题
（三）完善民族地区农村公共医疗卫生体系的政策建议
三、民族地区基础教育的现状、问题与对策研究
（一）民族地区基础教育的意义
（二）民族地区基础教育的现状与成就
（三）民族地区基础教育存在的困难和问题
（四）对当前发展少数民族义务教育对策的思考
四、民族地区基础公用设施发展报告
（一）民族地区水利基础设施建设发展研究
（二）民族地区电力建设发展研究
（三）民族地区交通基础设施发展研究
（四）少数民族地区邮政业发展研究
（五）少数民族地区电信业发展研究
书摘插图
第一编公共服务理论以及民族地区公共服务创新研究
一、公共服务理论阐释
一个国家和地区能否长治久安和兴旺发达，在很大范围和程度上取决于这个国家和地区公共服务的效率、水平、质量、范围等，公共服务作为政府存在的理由和政府应负的使命，同时也是促进经济增长和社会进步的重要方面，如果一个地区公共服务完备，就会有更大的吸引力和竞争力，反之，人们就会退而避之，给该地区的发展带来更大的不利。因此，注重并完善公共服务是现代社会一个不容忽视的课题。作为一个统一的多民族国家，民族自治地区公共服务供给的状况如何直接影响到各族人民的平等，影响到政府的形象和声誉，所以加快民族地区公共服务的供给具有更加重要的意义。要创新民族地区公共服务状况，必须了解和分析公共服务供给的理论，借鉴国外和发达地区公共服务的先进经验，为此，首先对公共服务的有关理论进行相应的阐释。
（一）公共服务的内涵
对于什么是公共服务，人们对其有不同的理解。可以说公共服务的内涵是一个不断发展演变的概念，因为公共服务既是作为一种实践意义上的公共服务，也可以作为一种理论和价值意义上的公共服务。在市场经济早期阶段，英国古典经济学家亚当•斯密提出了他著名的“看不见的手理论”。在这一理论中，他认为政府提供公共服务的职能主要在三个领域：国防安全、行政司法和公共基础设施建设，主要包括道路、桥梁、运河、港口等。斯密所指的公共服务主要指物质的公共产品，是狭义的公共服务概念。20世纪二三十年代，随着资本主义社会经济危机的出现，以凯恩斯为代表的一些经济学家认为资本主义社会经济危机的根源是有效需求不足，这是“看不见的手”无法解决的，因此必须以靠政府这只“看得见的手”进行平衡，必须靠政府的财政政策、货币政策、就业政策的进行来保持社会的繁荣和发展，这些宏观政策加上斯密的公共工程概念就构成广义的公共服务职能，这一思想成为长期以来主导西方国家公共服务的指导思想。此后，萨谬尔森把广义的公共服务归结为三个方面：一是政府的效率职能，主要是提供各种狭义的公共产品和劳务，满足人们生产和生活的共同需要，增进资源配置和使用的宏观经济效率；二是政府的平等职能，主要是解决“一个富人的猫喝到的牛奶，也许正是一个穷人的孩子维持健康所必须的”这类现象；三是政府的稳定职能，能保持宏观经济运行的稳定。
但是真正明确提出公共服务概念的是法国公法学者莱昂•狄冀。他认为那些掌握着权力的人并不享有利用公共权力来为自己谋求某种主观权利，而是应该利用手中的权力来组织公共服务，并有义务保障和支配公共服务的顺利进行。所以，他把公共服务定义为：“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。”根据E.S.萨瓦斯的理解，“‘公共服务’一词不仅指一般意义上的服务活动，如路灯维护、邮政服务、或运营电话系统，而且包括了更广泛的社会职能，如为退休者提供生活保障，抵御外来威胁、衣食供应、物品生产、保护濒危动物和环境等”。所以萨氏对公共服务的理解既包括狭义的公共服务——由政府负责安排的是具体的公共服务项目，又包括广义的公共服务——保护市场经济正常运行的法律制度，宏观和微观的政策、规划等。公共服务作为公共行政研究的主题和价值追求，公共行政存在着五种相互竞争的研究途径，并且没有任何一种途径获得一致认同，所以对于公共服务也给出了不同的理解和界定：
第一种研究途径将公共行政等同于政府行政，这种研究途径认为所有的政府都实施一定的行为，如外部关系，国防，法律和秩序，公共工程，社会福利和征税。此外，政府还垄断一些公共服务，如邮政服务，移民控制，货币发行，标准控制等。这种途径将公共服务等同于政府服务。
第二种研究途径是将公共行政等同于公共组织，这种组织以公法为基础，受公共行政支助，由公共人员服务。其中公共组织包括政府部门，管制机构，地方政府，公共公司等。这种途径将公共服务等同于公共组织，强调从财政的角度理解公共服务，即受公共财政支助的服务属于公共服务。
第三种研究途径认为公共行政研究公共导向的行政目标，即公共行政关注社会目标和价值，公共意见的表达，公正，平等，回应性，公平性等基本目标，相反私人行政关注个人利益，私人目标，不受公法约束。这种途径将公共服务等同于为公共意愿和公共目的进行的服务，强调只要是非私人目标的都是公共服务。
第四种途径强调通过公共政策制定的特殊过程来判断公共行政，这种途径试图找出公共组织和私人组织在政策制定过程的不同之处。这种途径将公共服务等同于遵循公共过程，符合公共规则的服务，也就是说强调公共服务过程的公共性。
第五种途径既不强调公共物品或者服务的提供，也不强调公共物品或服务的管理，而是强调公共行政的公共性。这种途径试图重新寻找公共行政的公共性，例如弗雷德里克森对此进行了详细的阐释。
我国学者李军鹏认为公共服务是指政府为满足社会公共需要而提供的产品和服务的总称。它是由以政府机关为主的公共部门生产的，供全社会所有公民共同消费、平等享受的社会产品。并根据公共服务的主要性质和基本功能，把其分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务三类。维护性公共服务指确保统治秩序、市场秩序、国家安全的公共服务。包括权利保护公共服务、维护市场秩序的公共服务、维护社会秩序的公共服务、国防公共服务等。经济性公共服务指政府为促进经济发展而提供的公共服务，可以分为公用事业的公共生产、生产者的公共补贴、公共基础设施建设、环境保护公共服务等。社会性公共服务指政府为促进社会公正与和谐而为全社会提供的平等的公共服务。包括：教育公共服务、公共医疗卫生公共服务、社会保障公共服务、就业公共服务等。社会性公共服务还可分为教育科技类公共服务和转移支付型公共服务。
通过以上分析，我们可以把公共服务定义为是由政府或公共组织或经过公共授权的组织提供的具有共同消费性质的公共物品和服务。在此，公共服务同样具有了公共物品的特性：一是非排他性。一旦这种公共服务存在，人人可以享用，如便利的交通，使所有乘客都能得到方便快捷的服务。二是非竞争性。就是一个人的消费和收益，不会影响其他人的消费和收益。但在现实生活中，纯粹的公共服务相对较少，大量存在的是“准公共服务”。这就要求政府在生产和供给上采取更加灵活的方式和手段。
（二）公共服务的性质
公共服务的供给究竟应该提供什么，如何提供，由谁提供，提供多少等等一系列问题的解决，与人们对其性质的理解密不可分。在传统的意义上，人们常常简单地物品和服务划分为“公益”和“私益”两类。事实上，这是在二元思维影响下的一种条件反射，并不是建立在对物品和服务深思熟虑、科学分析的基础之上的。人们对物品和服务属性的认识，特别是有关公共服务决策者对物品和服务的性质的认识，在某种程度上决定了相关供给方略和制度安排。笔者认为要想对公共服务的性质有一个更好的理解和定位，首先必须对政府的性质，即政府的职能和作用有一个良好的定位。“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考政府的一些问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，如何最好地做这些事情。”政府的职能事实上是一个随着社会经济、政治的发展，呈现出变动不定的特征，那么政府的职能究竟是什么呢？
对于这一问题，西方社会许多政治家、哲学家和经济学家都作了相应的论述。古希腊的政治家亚里士多德就曾指出，城邦的存在有赖于城邦的物质需要和精神灵魂两方面的统一。城邦的物质需要由社会提供，而城邦的精神需要依靠政府的存在。构成城邦精神灵魂的主要有三大职能：一是有关城邦一般公务的议事职能；二是行政机能部分——行政机能有哪些职司，所主管的是那些事务，以及他们怎样选任……三是审判（司法）机能。中世纪时代，阿奎那认为世俗政府的职能主要有三项：一是提供丰裕的经济条件；二是维持和平；三是保持私有制。20世纪70年代，美国著名哲学家约翰•罗尔斯在《正义论》中谈到政府职能时认为，政府应该通过各种手段来保证具有类似天赋和动机的人拥有平等的受教育、受培养的机会；在经济活动和职业的自由选择中，政府应当通过对公司和私人团体的活动管理，来防止对较好地位的垄断性限制；最后，政府还应当确保一种社会最低受惠值。罗尔斯把政府分成了配给、稳定、转让和分配四个部门，实际上规定了政府机构的四种职能。……
