分配问题既是经济问题，又是社会问题；既要求公平，又要有利于效率的提高。公平与效率是经济学中一对古老的矛盾，也是世界各国发展经济所面临的最现实的经济问题，并且还是收入分配中难以协调的目标。我国市场化改革进程中收入分配差距不断扩大的事实已引起政府和全社会的关注。借鉴税收调节收入分配的国际经验，强化我国税收调节收入分配的功能，保持收入分配差别的合理性，是“十五”计划赋予税收的重大任务。
一、税收分配在国民收入分配体系中的定位及效用
国民收入分配是由国民收入的初次分配、再分配和第3次分配3个层面共同组成的复杂系统和过程。收入分配的差别则是分配公平与否的最终综合反映。公平包括税收公平，也是一个可以区分为经济公平、社会公平、伦理公平的集合。各分配层次的作用空间、对公平目标的追求不同，决定了税收分配政策在3个分配层次的目标、作用各异，不能互相取代。
（一）经济公平与税收中性：税收分配在国民收入初次分配中的定位及效用
在国民收入初次分配领域即经济活动之内的分配领域，市场是分配的主体，按照效率和经济公平的原则进行分配，即主要按生产要素的贡献进行分配。在此，税收分配的定位，就是借助于税收中性原则的实施及效用，实现税收的横向公平也即经济公平，与市场经济的效率目标保持一致。
市场经济是一种有效率的经济制度，经济公平是市场经济的内在要求，市场经济效率与经济公平是内在统一的。收入差距是在经济公平的竞争中形成的。市场经济效率与经济公平相容而排斥社会公平。市场经济越发展，越会实现经济公平，也越会导致社会不公平。税收分配必须尊重市场效率原则，顺应市场经济的内在要求，在流转税的课征上严格遵循税收中性或税收效率原则，使所有同等负担能力的纳税人负担相同的税收，即实现税收的横向公平，为市场经济的公平竞争提供税负公平的外部环境，促进经济增长。
（二）社会公平与税收调控：税收分配在国民收入再分配中的定位及效用
在国民收入再分配即经济活动之外的分配领域，政府是收入分配的主体，按照政治上的公平原则进行分配，即国家运用各种经济手段调节收入与财富的分配，达到社会公平分配的目标。在此，政府税收分配的定位，是借助于税收非中性原则的实施和效用，实现税收的纵向公平，与政府分配的社会公平目标保持一致。
收入分配差别既是市场效率的源泉和动力，也是市场效率的结果。但收入分配差别过大，既有悖社会公平，也同样会损害市场效率。效率只有在稳定的社会环境中才能实现。市场经济是解决市场配置资源效率的，对于解决作为市场效率结果的收入分配的社会公平问题，市场经济是无能为力的，必须由政府在经济活动之外通过国民收入再分配进行有效的宏观调节，弥补社会公平的“市场失灵”。
税收作为政府宏观调控的重要手段之一，在国民收入再分配领域理当承担起干预、调节收入社会公平分配的重任，实施所得税、财产税等非中性的税收政策，对收入分配结果、收入的使用、收入的财富积累与转让等进行全面调节，使具有不同负担能力的纳税人能够合理负担税收，即实现税收的纵向公平，满足政府的社会公平目标。当然，税收的再分配政策还应当注意避免把社会公平绝对化，收入的绝对公平同样会损害效率。贯彻税收的社会公平原则，要把握好收入差距控制的合理界限，尽量使社会公平对效率的损害减至最低。
（三）伦理公平与税收豁免：税收分配在国民收入第3次分配中的定位及效用
在国民收入第3次分配领域，社会是分配的主体，以自愿为前提，按伦理公平原则进行分配，达到收入分配的伦理公平目标。在此，税收分配的定位是通过实施税收豁免政策，支持收入分配的社会伦理公平目标的实现。
国民收入第3次分配是按伦理原则进行的，即人们出于伦理上公平原则的要求，捐助部分资金发展慈善事业，这是非市场、非政府行为的人道主义、理想主义的分配行为，如自愿捐助教育和社会福利机构，或出于同情心帮助老、弱、病、残者。它和再分配一样，都是在经济活动之外进行的分配，实现的都是社会公平目标。但两者的侧重点有所不同，第2次分配在国民收入再分配中居于主体地位，其主体是政府，主要实现分配公平的社会目标；而第3次分配只是第2次分配的补充，其主体是社会，主要实现分配公平的伦理目标。在第3次分配领域，税收分配对于那些伦理性自愿捐助支出，应该赋予税收豁免政策，实现税收分配的伦理公平，支持社会伦理公平目标的实现。税收的伦理公平分配也同样必须严格限定在经济活动领域之外。
二、税收调节收入分配的国际借鉴
在国际上，税收是政府调节收入分配的重要手段之一。市场经济国家在运用税收手段调节居民收入分配问题上，积累了许多可资借鉴的经验。
（一）建立以个人所得税、遗产税和赠与税、社会保障税为核心的多税种、立体式的税收调节体系
防止收入差距扩大，单个税种的力量是脆弱的，必须着眼于整个税制体系的建设，综合运用各种税收手段。既要考虑对普通收入阶层调节的税种，如个人所得税、利息税、证券交易税等，又要考虑对高收入阶层调节的税种，如遗产税、赠与税、资本利得税、消费税等，还要考虑对低收入阶层调节的税种，如社会保障税等。这些税种在调节范围、调节力度和广度上相互补充，相互协调，从而形成一个所得税调节即期个人收入分配，财产税调节个人财富积累水平，社会保障税“补低”，具有连续性、全面性和整体协调性的税收调节机制。个人所得税、遗产税和赠与税、社会保障税是国际通行的调节收入公平分配的重要税种，个人所得税、遗产税和赠与税具备累进功能，是市场经济国家运用最多、最普遍、最有效的调节普通收入、高收入和财富积累的首选税种。社会保障税属于累退税种，具有双向调节功能，一方面对整个社会而言，能够实现由高收入群体向低收入群体的横向转移；另一方面对某个人而言，能够实现其收入由青年或就业时期向老年或失业时期的纵向转移，从而使低收入者一生的基本生活得到制度保障和法律保证，因而成为市场经济国家用于调节低收入阶层的主要税种。
（二）税收对收入分配差别的调节作用是有限的，不可过高估计税收的收入分配调节作用，更不能滥用税收的收入分配调节手段
税收再分配调节机制有其特定的作用空间，要严格限定在经济活动领域之外发挥作用，不宜介入国民收入初次分配领域。市场过程中的任何再分配活动都会对效率造成损害。如果税收再分配活动超越社会公平的范围，将税收的社会公平原则贯穿到经济活动领域，将税收的再分配介入并直接干预经济过程，就会损害市场效率。
（三）税收调节由收入分配环节向前适度延伸至高消费环节，可以起到强化税收调节收入分配力度的功效
税收调节介入消费环节虽然会损害市场效率，但适度、有选择地介入，可以收到既强化税收调节力度，又尽量减轻其对市场效率损害的功效。分配与消费是密切相连的，消费不公是分配不公的最终表现形式。高收入者若把高收入转化为生产性投资，最终还是有利于市场效率的。但若把高收入用于高消费、不良消费，不仅无益于市场效率，还会引起人们对收入分配不公的义愤。税收适度调节消费，就是有选择地调节其中的高消费，引导高收入流向储蓄和投资，对其他一般性消费不予介入，尽量维护市场效率。特定目的消费税政策，能够在调节社会公平和兼顾市场效率方面取得某种程度的均衡，因此，特定目的消费税成为市场经济国家普遍用于强化税收调节分配手段的工具。
（四）税收收入分配调节政策对于那些伦理性自愿捐助支出，普遍给予税收豁免待遇
社会公众对慈善事业、教育事业、社会公德事业的捐助，市场经济国家普遍给予个人所得税、财产税的免税政策，引导高收入的合理流向。
（五）税收调节的重点是过高的收入差距，主要是高收入和低收入
对于合理、合法的收入差距，税收应给予保护；对于权力腐败、经济腐败形成的非法收入，远不是税收调节能够解决的，必须借助于政治体制改革来解决。
（六）建立严密、高效的税收征管体系，保证税收调节机制有效运作
税收征管制度与收入公平分配密切相关。税收管理低效无序，必然导致偷逃税现象泛滥，降低税制调节收入公平分配的累进性，从而改变税后收入分配，使收入分配变得更加不公平。发达市场经济国家，一般都建立了完善的、刚性强的税收法律体系。通过严查重罚，强化震慑力量；通过全民自觉纳税意识的培养和先进的征管手段，有效地遏制偷逃税行为，从而保证税收调节收入分配机制的有效性。
