检察引导：刑事侦查的历史流变与现时改革
毛 志 斌
(河南公安高等专科学校，河南 郑州 450002)
摘要：检察引导侦查是一项重大改革，它对于加强对刑事侦查活动的监督和指导，从而提高刑事侦查活动的质量，真正实现保护公民正当权益和打击刑事犯罪的双重目标，具有迫切的现实意义。
关键词：检察引导；刑事诉讼；刑侦改革
中图分类号：D918文献标识码：A
“检察引导”，就是检察机关以国家公诉人的法律身份，按照一定的规则和标准，引导侦查工作的启动、展开、深入和终结，以保证侦查工作的公正、效率和质量。 这一改革举措直逼侦查工作的主导指挥权，缓和但却鲜明地提起了侦查权重新调整和分配的重大问题。对在建国后相当长时期内一直与检察机关平行履行职务的公安 机关，对独立行使侦查权的呼声日益高涨的侦查部门，检察引导这一新鲜事物，势必激起强烈的观念震荡和业务变革。
无论是西方还是我国，检察制度从它创立的那天起，就包含了指挥案件侦查这一基本内容。被公认为现代检察制度确立标志的1808年法国第一部刑事诉讼法典就 规定：检察官有权侦查一切犯罪，有权直接要求警察协助其执行任务，有权向法庭提起公诉。在法国影响下，世界上多数国家都在其检察制度中规定由检察官以公诉 方式追诉犯罪，使公诉成为检察机关的基本职能。1905年，我国清王朝模仿资本主义国家三权分立原则，建立了行政权、立法权、司法权分立体制。修律大臣沈 家本等遵照清廷意旨，依据大陆法系的法律结构模式对传统法律体制进行改造，实行控诉与审判分离，设立了专门的检察机关。1907年颁布的《高等以下各级审 判厅试办章程》规定的检察机关的职权也很明确：指挥司法警察逮捕犯罪者；调查事实，收集证据等等。此后，无论是在孙中山领导的中华民国时期，还是在国民党 统治时期，抑或是新中国建国前共产党创建的红色地区，实施或指挥案件侦查始终是检察机关的一项基本职能。从侦查与检察的历史渊源可以看出，检察机关对侦查 活动的指挥和参与，是现代检察制度和现代诉讼制度创制者们的特意安排，也是现代刑事诉讼史中的一条基本脉络。当今之世，侦查权从属于检察权，亦即由检察机 关主导指挥案件侦查的诉讼模式，不仅为法、德、意、日以及我国的台湾地区等大陆法系国家和地区所广泛采用，除美国这样的特例外，即使英、加这类英美法系国 家，警察机关在侦查过程中也往往就证据采集和标准向检察机关进行咨询，以检察机关的意见作为侦查活动的导向。
按照我国宪法规定，检察机关既是国家公诉机关，又是国家法律监督机关。也就是说，起诉权和法律监督权都属于检察机关的职权。单就刑事诉讼而言，检察机关的 法律监督权实际上就是侦查监控权。我理解，按照法律设计和权力配置的正当性要求，检察机关主要是刑事诉讼中的国家控诉机关，它的根本职能是执行公诉，其法 律监督职能完全是围绕国家控诉职能而展开并显示价值的，法律监督权实际上是附着在国家控诉主权之上的一项辅助性权力。过去相当长时期里，检察机关落实上述 两项职权的方法是比较被动和零碎的，主要是通过审查批捕、决定起诉以及个案监督来实现。检察引导则体现出检察机关履行其两大职能的主观能动性和手段系统 性，是提高公诉质量和加强监督职能的新的工作机制。在现代刑事诉讼格局中，担当国家公诉人的检察机关所依据的提起控诉的材料主要是从侦查部门传来，并非按 照自己的设计直接采集。尽管它可以要求侦查部门作出必要的调整补充，自己也可以对传来材料做些加工提高，但从总体设计上却难以体现主导意志。这使得检察机 关在控辩审三方证据博弈过程中时常感到心手异体般的被动和尴尬，有时还由此遭遇起诉失败的法律风险。检察引导的合理性正在于，它从自身的法定职权出发，用 案件起诉标准对侦查活动提供工作规范和发展方向，以更加有效地履行国家控诉职能，进一步争取在刑事诉讼活动中的有利地位，从而更大程度地实现控制犯罪和保 护社会的诉讼目的。从这种机制的直接效益来看，一是可以实现警察机关优秀侦查能力和检察机关良好法律素质的结合，提高侦查质量和起诉质量，避免和减少公诉 机关在审判中的被动和退败；二是可以使诉讼进程更加快速高效，避免因案件反复退补而浪费人财资源和拖延时日，造成潜在执法不公。
侦查权属于行政权的一项子权，具有行政权的性质特征，比较典型的就是建立在维护公共利益价值准则之上的权力行施的主动性。诉讼实践中，侦查人员为了控制犯 罪，必然积极主动地去发现线索、查实证据、抓获犯罪嫌疑人。从特定的角度来观照，侦查权的主动性也就是侵犯性，这种权力的行施也就是对相关对象的侵犯，只 不过这种侵犯的主观目的是为了正常社会秩序。同时，由于侦查权的行政属性，决定了它所追求的价值目标首先是效率，而效率是有代价的，比如牺牲特定社会群体 的局部利益等。行政权的效率目标首先着眼的是社会利益和多数人利益，为此而付出一定代价是不可避免的，也是有积极意义的。由于侦查权天然的侵犯性和侦查活 动所追求的效率目标，侦查过程中极易出现以牺牲犯罪嫌疑人甚至无辜公民合法权益而求得侦查成功的现象，而这正与检察机关保障人权的职能相冲突。因此，如何 在启动刑事诉讼程序的同时启动侦查监控职能，对侵犯人权现象进行最大限度地预防和钳制，就成为检察机关倾心关注的一个焦点。由于侦查监控同样以实现诉讼目 的为价值目标，诉讼程序自然成为其实施监督和控制的最佳载体。检察引导正是从提高诉讼效率和加强法律监督两个方面，竟合了检察机关控制犯罪和保障人权的双 重职能，显示出它的合理性和生命力。
近些年，公安内部对刑侦工作的改革几乎从未停止，但就刑事侦查工作的现状来看，总体质量仍有待进一步提高。问题恰恰在于，公安刑侦的自我改革已经缺乏足够 动力，公安机关可以用于刑侦改革的资源所剩不多，由公安内部自发演进出具有刷新性的刑侦改革举措的难度增大。在此情况下，来自公安外部的刑侦改革动力无疑 是亟需和珍贵的。尤其是，检察机关可谓是刑侦工作品质不高和作风不良的天敌，由他们运用法律手段和法制力量推动公安刑侦改革，必然是强劲的和有效的。检察 引导正是这样应运而生的。
综上所述，检察引导不仅具有历史渊源和法律根据，而且对刑侦工作显然是有益无害。然而迄今为止，公安机关尤其是刑侦部门并未给予积极回应，甚至表现出惊人 的淡漠，更未系统部署业务上的调整和应对。究其原委，主要有三。首先，公安机关长期以来被视为政法机关之首，对新时期以来检法机关逐渐崛起而自身地位相对 式微心存不平，始终难以抹去与检法机关在职权结构中并肩起坐的心理冲动。检察机关对侦查工作实行引导（一定程度上是领导和指挥），进一步彰显出他们居高临 下的位价优势，公安机关从感情上是不易接受的。其次，除逮捕手段的审查批准外，刑事侦查活动一直由警察部门独立负责进行，侦查权基本上是警察部门的一项专 属权力，检察引导暴露出把侦查指挥权收归检察机关的意图和倾向，触及到了既定诉讼权力的调整和分配，公安机关对权力的争取和让渡表现出格外的敏感，当在情 理之中。再次，任何一项公权尤其是国家权力，都有追求不受约束地运行的本能，以求得自身利益的最大化。侦查权又是一种武装性质的国家权力，具有更强的扩张 性和逐利性，对来自外部的制约特别是自上而下的监督，则更为消极被动。
党的十六大提出了深化司法改革、建设政治文明的艰巨任务。依本人拙见，检察引导当是这方面的有益探索，具有不容忽视的理论意义和实践效果。公安机关尤其是 刑事侦查部门应端正认识，弄清其来龙去脉和科学内涵，在工作中积极予以配合。首先是进一步更新观念。要增强宪政意识和建设政治文明的自觉性，加深对国体的 了解，摆正公安机关在国家权力格局中的位置，自觉接受现代法制所设定的权力制衡和法律监督，警惕对其他国家权力特别是司法权的蔑视和对抗，赋予侦查权和刑 事侦查活动更为浓重的民主色彩。其次要保持法制理性，避免职权行施情绪化。行政诉讼法实施前后，公安机关就曾出现过普遍的情绪冲动现象，对公安具体行政行 为再接受司法审查甚感不悦，对公安局长作为被告出庭应诉更觉羞辱而予以抵制。殊不知法律自有其正义性和合理性，法律的实施也不以任何个人和组织的情绪为转 移。检察引导是法律现象，需要以严肃的理性正确对待，任何情绪化的莽动都不符合法治精神，且可能造成适得其反的法律后果。再次要认真研究工作上的应对措 施。检察引导的提法是有分寸的，它仅仅是“引导”，而并非是对刑事侦查严格意义上的领导和指挥。把握住这个界限，公安机关在刑事侦查活动中的主导地位就不 会含糊，许多事情的处理也就有了基本尺度。当然，“引导”也不能仅仅是一种姿态，也应具有实际法律内涵和操作内容，公安机关需要准确把握并认真落实。这样 检警联手，合力保证侦查正义，提高起诉质量，当可最大限度地实现控制犯罪和保护人权的诉讼目的。
还有两个与此有关的重要观点，有必要在此澄清。一是关于独立行施侦查权。近年来，公安机关不断有人比照独立行施审判权的原则，提出独立行施侦查权的观点， 这也可能是对检察引导不以为然的理论依据。但我以为，侦查独立的提法需十分慎重，不可贸然轻率。如上所述，侦查权是一种行政权，不像审判权那样具有中立 性、独立性、终局性，甚至不具有完全的专属性。就目前我国国家权力结构来看，侦查权不仅要接受检察权的审查监督（如逮捕措施的批准、起诉要件的审查、侦查 行为合法性的监督等），而且在公安机关内部也要接受上级主管部门和同级法制部门的监督和审查。同时，由于作为国家行政权的侦查权不具有中立性，反而具有主 动性和扩张性，导致它的行施往往牺牲或侵犯公民或组织的合法权益。因此，侦察权的独立行施将使其运作过程失去监控，使其先天恶性有条件自由膨胀，也使公民 或组织由侦查权的实施所遭受的损失不能得到依法救济，这种危害性是相当严重的。另外，司法独立之“独立”具有特定而严格的涵义，弄清了独立的涵义，侦查权 可否独立行施就会不辩自明。二是关于侦检关系。大陆法系国家多采用侦检合一模式，检察官具有主导指挥案件侦查的权力，而警察机关在理论上只被看作是检察机 关的辅助机关，无权对案件作出实体性处理。这种模式确有优化诉讼要素配置、提高诉讼效率和质量、强化对侦查权的监控、有利于人权保障等优点，需要我国在司 法改革中加以借鉴。但从我国的法制文化传统和当代国情分析，目前尚远不具备实行侦检一体的客观条件。从理论上看，西方侦检合一模式国家的检察机关均是行政 机关，检察权和侦查权一样同属行政权，在国家权力格局中属直接衔接的同类权力，这使得两项权力的一体化不存在理论上的障碍。而我国的侦查权和检察权则分别 为行政权和司法权，且两项权力从位阶看不在一个平台上，不存在一体化的理论前提。从历史传统看，我国在建国之初所设计的国家权力格局，明显带有战争年代所 遗留的集权色彩，公安机关权限集中就为一例。公安机关同时拥有侦查权和治安管理权，在执行职务中两权混用，往往以侦查权为手段，而治安管理则成为目的。尽 管这种权力结构弊端显明，但却有它的历史成因和现实需要，在民主建设还未达到一定水平，现代社会形态发育尚不成熟的时候，如果治安管理失去侦查权的依托和 后盾，正常的社会秩序将难以保障。尤其是对正在进行社会转型和经济转轨，局部社会动乱和刑事案件高发的现实可能持续存在的我国现阶段而言，将侦查权从公安 机关分离出去更需三思而行。从体制改革进程看，我们欣赏侦检合一模式的民主色彩，不完全排除将其作为行政和司法体制改革的长远目标。但就体制改革的渐进性 和突变性比较，我们还是主张稳妥渐进，这样不致造成大的脱节和震荡。而实施好眼下的检察引导，正是行政和司法体制渐进改革的重要步骤，也不失为实现侦检合 一模式这一长远目标的具体过渡。
责任编辑：青石
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