大约一个月前，一份国资委的文件由国务院办公厅转发给各省市、自治区、直辖市人民政府和国务院各部委。该文件透露了“国有大型企业管理层持股解禁”的信息，而就在去年4月，国资委还曾专门下文严禁此类举动。
在吉林省人民政府的网站上可以看到，这份文件的全称是《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》(国办发?2005?60号)(以下简称《意见》)。
据知情人士透露，该《意见》由国资委起草，于2005年7月底上报国务院。其后又几经修改，并最终于2005年岁末推出。近日，国资委正在内部积极部署，并将于1月底召开新闻发布会，向社会公布和推广文件精神。
“近几年来国有资产流失比较严重，引起了社会大众的关注，也引发了国有企业改革方向的大争论。决策层必然对这些争论要有回应。”国资法起草小组成员、中国政法大学法学教授李曙光对此表示。
从《意见》的出台来看，国资委在肯定以往国企改革方向的基础上，表现出继续推进国企改革的决心，同时又在细节上设定了更多规范和限制。
值得关注的是，短短半年多时间，国资委的态度为何会转变如此之快？在国企改制暴露出种种问题、并由“郎顾之争”而引起持续两年的全社会大辩论的背景下，为国有大型企业管理层持股解禁是否会引来更多的争议？
严控下的松动
与以往政策相比，该《意见》的最大突破点在于第五条“严格控制企业管理层通过增资扩股持股”。
该条第2款称：“国有及国有控股大型企业实施改制，应严格控制管理层通过增资扩股以各种方式直接或间接持有本企业的股权。为探索实施激励与约束机制，经国有资产监督管理机构批准，凡通过公开招聘、企业内部竞争上岗等方式竞聘上岗或对企业发展作出重大贡献的管理层成员，可通过增资扩股持有本企业股权，但管理层的持股总量不得达到控股或相对控股数量。”
尽管加了“严格控制”的字眼，但解禁的意味已是不言而喻。尽管如此，管理层购买大型国企的存量股本，仍处于锁定状态。同时，“不得达到控股或相对控股数量”，又意味着不是MBO(管理层收购)。但《意见》究竟是股权激励还是转让股权，还不清楚。“既不是MBO，又不是奖励，是介乎这两者之间的混合物。”曾任国有资产管理局企业司司长、百慧勤投资管理公司董事长管维立说。
尽管只是开了个口子，上海荣正投资咨询公司总裁郑培敏对《意见》的出台，仍掩饰不住内心的兴奋，他说：“有一家企业(管理层)想做增量持股，过去政策还没有明确，便一直不敢做。现在文件要下来了，我可以打电话告诉他们可以做了。”
像上海荣正这样为国有企业改制提供中介服务的机构不在少数，他们透过《意见》中严格的限制性语句，仍旧嗅出其中的“商机”。他们大多渴望将自己的客户群从中小企业拓展到大型国有企业，而中小型国有企业的MBO(管理层收购)早已放行。
大型国企包括央企和地方大型国企，李曙光认为，这个文件主要是规范地方的大型国企，而不是规范中央直属企业。对后者目前没有多大现实意义。后者应该不会很快改制，目前主要是进行合并。虽然这169家央企中也有亏损比较严重的，也有可能采取增资扩股的方式，但这只是选择之一，能走多远还是未知数。
根据国资委主任李荣融在去年一次新闻发布会上所言，目前，中国国有工商企业是138000户，中央企业是169户，每年减少的国有及国有控股企业大概是4000户到5000户。
由中小国企占国企总量的98%来计算，地方大型国企的数量应该在2500户左右。
在采访中，很多专家都对大型国企是否需要推行管理层持股的激励政策表示质疑。
“当前国企的利润主要来自垄断行业以及资源行业，而不是来自经营改善带来的业绩提升。”管维立坚持认为，外界普遍夸大了大型国企需要激励机制这个问题。
首都经贸大学教授刘纪鹏则表示：“大型国企按照划分标准，总资产3亿以上，净资产上亿，管理层能有多少钱去做增量持股呢？”
国资委为何态度转变
事实上，在过去几年中，国资委对于大型国企的股权转让一直持审慎态度。而这与近年来对于国企改革的全社会反思的大背景密切相关。
自2004年8月开始，以香港经济学家郎咸平教授指责许多中国企业管理层借国企改革之机大肆化公为私、侵吞国有资产为开端，一场激烈的社会大论战就此展开，并持续至今。
作为对这场论战的回应，当年9月，国资委以国资委研究室的名义在《人民日报》发表署名文章，该文章指出，推进国有大企业的改革，必须坚持所有权与经营权分离的改革方向，重要的企业由国有资本控股。实施管理层收购并控股，是将所有权与经营权合一，这不利于形成有效的公司治理结构，不利于建立市场化配置经营管理者的机制，不利于维护国有经济的控制力，与我国国有企业建立现代企业制度、推进股份制改革的方向不相符合。
在此一个月后，国资委主任李荣融公开发表讲话再次强调，央企、国有上市公司不宜MBO，并且首次提出，地方大型国企不宜MBO。
去年4月11日，国资委出台《企业国有产权向管理层转让暂行规定》，再次强调，“大型国有及国有控股企业及所属从事该大型企业主营业务的重要全资或控股企业的国有产权和上市公司的国有股权不向管理层转让”。
但时隔半年之后，此次《意见》的出台却出人意料地为大型国企管理层持股开了禁，虽然这不是MBO。其原因为何？
“这两年国有企业改制进程很快，各地政府有很多自我创新，总之是加快国有企业改制进程，泥沙俱下肯定会引发很多问题。作为国资委，如果不拿出一些东西出来，面对一些问题就会比较被动，其用意是试图解决各个地方在国有企业改革当中出现的问题。”国资法起草小组成员、中国政法大学法学教授李曙光分析说。
也许正是因为各地国有大型企业的管理层持股已愈演愈烈，才催生了这份解禁与加强规范的《意见》。
其实早在去年下半年，一些省市就已制定出国企管理层可以增量持股的规定。
如去年8月，辽宁省出台《辽宁省人民政府关于深化国有企业改革的政策意见》，规定“国有及国有控股大型企业，除国家法律法规、政策另有规定外，管理层(企业负责人以及领导班子其他成员)可以增量持有本企业股权”。?
同时，于2006年1月1日起全面实施的新版公司法第143条更是规定，上市公司可以回购股份用于奖励给本公司员工。既然法律规定可以将股份奖励给员工，员工掏钱购买股份也应为法之所许。法律的变革使得禁止管理层持股的坚冰进一步松动。
能否防范国有资产流失
与以往的文件相比，《意见》从规范的角度来说更为细致。
国资委曾经出台的涉及国有产权转让的政策主要有业内统称的“96号文”和“3号令”，即2003年11月和12月分别颁布的《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》和《企业国有产权转让管理暂行办法》。但“96号文”和“3号令”对于国有产权转让程序仅有粗线条的勾勒，业内共识缺乏有效操作性。
此次《意见》增添了很多管理层持股的限制条件。如规定了回避制度，即管理层成员拟通过增资扩股持有企业股权的，不得参与制订改制方案、确定国有产权折股价等重大事项；规定了市场禁入制度，如对于经审计认定对改制企业经营业绩下降负有直接责任的人员、无法提供持股资金来源合法相关证明的人员，都不能通过增资扩股持有改制企业的股权；不能聘请同一家律师事务所既提供审计又提供咨询。
为了防止国有资产流失，《意见》还对减值准备作出了非常细致的规定：“依据国家有关规定计提的各项资产减值准备，必须由会计师事务所逐笔逐项审核并出具专项意见，与审计报告一并提交国有产权持有单位作为改制方案依据，其中不合理的减值准备应予调整。”
《意见》在保障员工权益方面也更加严格，如改制方案必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，并按照有关规定和程序及时向广大职工群众公布；职工安置方案必须经职工代表大会或职工大会审议通过，企业方可实施改制等。
尽管《意见》考虑到了操作可能存在的种种问题，但李曙光担心的却是，《意见》能否真正被执行下去。
“文件本身不是法律，而是国资委一个部门的规章制度，没有很强的法律约束。”他说，“我觉得最大的问题是，这个《意见》到达下面怎么实施。如果下面继续按照自身的规定推进国企改革，没有很好的法律措施怎么办？因此从法律的角度讲，就应该有《国资法》，以民事赔偿和刑责的手段跟进。”
(华东政法大学教授罗培新对此文亦有贡献)
★企业改制中涉及企业国有产权转让的，应严格按照国家有关法律法规以及《企业国有产权转让管理暂行办法》(国资委、财政部令第3号)、《关于印发〈企业国有产权向管理层转让暂行规定〉的通知》(国资发产权〔2005〕78号)及相关配套文件的规定执行。拟通过增资扩股实施改制的企业，应当通过产权交易市场、媒体或网络等公开企业改制有关情况、投资者条件等信息，择优选择投资者；情况特殊的，经国有资产监督管理机构批准，可通过向多个具备相关资质条件的潜在投资者提供信息等方式，选定投资者。企业改制涉及公开上市发行股票的，按照《中华人民共和国证券法》等有关法律法规执行。
(管维立：这是一大进步。企业的整体转让或者股权转让，按照国际惯例，并没有这样一个有形的产权交易市场，需要企业到那去挂牌交易。产权交易市场是中国特色，国资委设置产权交易市场的动机是考虑到信息不畅通，投行、律师事务所等中介机构发展不完善，企业产权运作手段不成熟，以避免暗箱操作让企业所有者利益受损失。但是这种做法反而增加了交易成本。)
★凡符合以下情况之一的，须执行国办发〔2003〕96号文件和本意见的各项规定：
1.国有及国有控股企业(包括其全资、控股子企业，下同)增量引入非国有投资，或者国有及国有控股企业的国有产权持有单位向非国有投资者转让该企业国有产权的。
(管维立：如果子企业在改制过程中，大型企业集团领导成为该企业的股东，虽然不是相对、绝对控股，但是由于管理层所处的地位，应该会在子公司中具有相当大的影响力，如果该子企业与集团内其他子企业之间存在关联交易，或者有同业竞争，怎么办？由于集团的领导在该子公司占有股份，在决策的过程中很难避免不具有倾向性，很难做到不倾向于该子公司，造成不公平、利益冲突。)
★国有独资企业实施改制，自企业资产评估基准日到企业改制后进行工商变更登记期间，因企业盈利而增加的净资产，应上缴国有产权持有单位，或经国有产权持有单位同意，作为改制企业国有权益；因企业亏损而减少的净资产，应由国有产权持有单位补足，或者由改制企业用以后年度国有股份应得的股利补足。国有控股企业实施改制，自企业资产评估基准日到改制后工商变更登记期间的净资产变化，应由改制前企业的各产权持有单位协商处理。
(管维立：很多人已经意识到企业的价值应该建立在它的未来收益能力上，而不在厂房设备的历史成本上，不应该用净资产作为定价基础，而应该用未来收益作为定价基础。文件上仍旧没有对这个争论不清的根本问题作出解释。)
★ 管理层成员拟通过增资扩股持有企业股权的，不得参与制订改制方案、确定国有产权折股价、选择中介机构，以及清产核资、财务审计、离任审计、资产评估中的重大事项。管理层持股必须提供资金来源合法的相关证明，必须执行《贷款通则》的有关规定，不得向包括本企业在内的国有及国有控股企业借款，不得以国有产权或资产作为标的物通过抵押、质押、贴现等方式筹集资金，也不得采取信托或委托等方式间接持有企业股权。
★改制为国有控股企业的，改制后企业继续履行改制前企业与留用的职工签订的劳动合同；留用的职工在改制前企业的工作年限应合并计算为在改制后企业的工作年限；原企业不得向继续留用的职工支付经济补偿金。改制为非国有企业的，要严格按照有关法律法规和政策处理好改制企业与职工的劳动关系。对企业改制时解除劳动合同且不再继续留用的职工，要支付经济补偿金。企业国有产权持有单位不得强迫职工将经济补偿金等费用用于对改制后企业的投资或借给改制后企业(包括改制企业的投资者)使用。
