徐冠华
推进自主创新和建设创新型国家，落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，对政府科技决策与管理提出了新的更高要求。因此，正确认识和把握科技活动的规律，完善科技决策与管理机制，更好地发挥科学家及各方面专家的决策咨询作用，对于我国科技事业发展具有十分重要的意义。
一、科技决策与管理必须遵循科技活动自身的客观规律
科学技术发展到今天，既承载着探索未知世界的使命，更肩负着支撑和引领经济社会发展、维护国家安全的重任。因此，对科技活动的决策与管理，不单纯是以鼓励自由探索为主要依据，也要充分考虑到市场需求、公众利益和国家意志。我们必须遵循不同类型的科技活动规律，从我国现实需求和长远发展的角度出发，采取科学合理的决策管理体制和咨询机制。
第一，基础研究与前沿技术探索性研究要坚持鼓励原始性创新和自由探索的导向，充分发挥科学家在决策与管理中的主导作用。
基础研究是对未知世界探索的集中体现，通过对自然规律的不断深入认识，为人类认识自然、改造自然提供新的概念、理论和方法，是科技创新的源泉，是科技人才培养的最有效途径。前沿技术探索性研究代表着高技术领域中具有前瞻性、先导性和探索性的重大技术发展方向，是未来高技术更新换代和新兴产业发展的重要基础。这两类研究比较突出的特点体现为：一是具有很强的探索性，其动力不仅源自于科学家“好奇心驱使”，也源自于科学家的社会责任；二是具有原创性，“只有第一、没有第二”，其成功必须基于对自然规律的深刻认识、对全球研究现状的全面理解和不同学术观点的反复撞击；三是有高度的不确定性和非共识性，既有成功，也会有失败，且失败往往是成功之母，“有心栽花花不开、无心插柳柳成荫”的例子举不胜举；四是需要长期积累，一项重大的原始创新成果，往往基于几代人深入系统的研究探索，厚积而薄发；五是杰出科学家及其团队在研究探索的重大突破中往往具有决定性作用。这些特点决定了我们必须建立一个鼓励探索、宽容失败的评价体制和激励机制；必须创造一个更加开放并能够促进交流与合作的科研氛围；必须建设一个有利于知识积累、数据共享的基础条件平台；必须营造一个更加注重人才和不断发掘人才潜力的环境。在这些条件下，尊重和保护科学家的首创精神，提倡国家需求和科学前沿的结合，稳定支持基础研究项目、基地和人才，我们才能在基础研究和前沿技术探索性研究中不断取得丰硕成果。
目前，我国基础研究主要包括自由探索性基础研究和国家战略需求导向性基础研究两个基本方面。基础研究的发展坚持国家需求牵引和科学自身发展推动相结合，既考虑影响科技发展全局的重大科学前沿问题，也考虑影响经济社会发展和国家安全的重大基础性科学问题。但是，无论是自由探索性基础研究还是导向性基础研究，包括前沿技术探索性研究，都需要鼓励原始性创新，鼓励自由探索和宽容失败，在这一方面没有本质的区别。因此，对基础研究和前沿技术探索性研究，在指南编制、计划管理、项目确定和队伍组织等方面，都要尊重科学家的意见，充分发挥他们在决策与管理中的主导作用。
第二，面向市场以及面向应用的技术创新活动要坚持市场导向和应用导向，充分发挥科学家、工程技术专家的首创精神和专家决策咨询作用。
技术是人类利用和改造自然界的物质形态并使其满足自身需求的工具。技术创新本质是一个经济过程，除涉及技术本身的问题之外，还涉及市场、成本、管理、体制等众多问题。对技术创新活动的决策，一方面要尊重科学家和工程技术专家的首创精神，认真听取科技专家的意见；另一方面还要充分吸收企业家、经济学家和金融、管理等各方面专家的意见，因为他们对需求、机遇和挑战有更深的了解和更准确的把握。在这方面，国际上有许多成熟的经验值得借鉴。许多国家的科技咨询机构，除科学家参与外，还广泛吸收经济、企业、教育、管理、公共部门等众多方面的代表参加，尤其注意保证产业界代表的比例。许多面向市场的应用型研究开发机构的董事会必须有一定比例的成员来自产业界。制定技术创新计划时，必须吸收一定比例的产业界代表参与决策。
我国多年的技术创新实践表明，技术创新活动可以分为面向市场以及面向应用两个方面。必须充分认识这两类技术创新活动的不同需求导向，建立相应的衡量标准，并以此为依据遴选相应的咨询专家。面向市场的技术创新活动主要以市场需求为导向，应当以形成具有市场竞争力的技术和产品为衡量标准；面向应用的技术创新活动，主要目的是满足应用部门的技术需求，应当坚持以应用部门的需求为导向。衡量这类技术创新活动成效的标准，是看其创新成果是否真正解决了用户面临的技术难题，是否能够满足用户的应用需求。我国现有的科技计划中，有相当比例是支持这两类技术创新活动。过去我们习惯用技术水平高低衡量面向市场和应用的技术创新成效，结果造成了部分专家的技术水平偏好，单纯追求技术水平的高、精、尖，很多成果技术水平很高，成本也很高，难以形成产业化能力，无法解决用户的实际需要。当前，又有一种观点认为，对技术创新活动的成效只需用获得自主知识产权多少作为衡量标准。这也是不全面的，甚至可能误导技术创新的方向。我们认为，衡量面向市场的技术创新成果的最终标准是市场竞争力，衡量面向应用的技术创新成果的标准看其是否能够满足用户的技术需求，不能简单套用科学研究的评价方法，把面向市场和面向应用的技术创新用一些技术指标来衡量，也不能单纯地用专利的数量来衡量。因此，对面向市场的技术创新活动，我们必须更多地吸纳企业家、金融和管理方面的专家参与决策，充分利用他们对竞争市场的了解和经验，以市场竞争力为评价标准。对于面向应用的技术创新活动，必须与用户密切合作，了解用户的实际需求，以是否满足用户的技术需要为标准，形成对技术创新活动的正确导向。
第三，对于体现国家目标和战略意志的重大科技计划和工程，要在充分听取各方面专家意见的基础上，发挥政府在决策中的主导作用。
重大科技计划和工程事关国家长远和战略利益。一项重大科技计划或工程，其成功实施不仅能够有效带动相关学科、技术和产业的发展，形成新的经济增长点，而且能够充分体现国家战略意愿，提升国际地位，振奋民族精神，造福于整个国家和民族。新中国成立以来，我们先后通过“两弹一星”、载人航天、杂交水稻等重大专项的实施，不仅取得了科技发展的跨越，带动了相关基础和战略产业的成长，也培养并产生了一批世界级的战略科学家和关键领军人物，为我国跻身于世界大国行列做出了重要贡献。《规划纲要》确定实施的16个重大科技专项，目标也是要力争在若干重大战略产品、关键共性技术和重大工程上取得突破，填补国家战略空白，实现以科技发展的局部跃升带动生产力的跨越发展。
当前，在市场经济条件下组织实施重大科技计划和工程，我们面临许多新的问题和挑战。历史经验说明，重大科技计划和工程成功的关键，一是认真听取包括科学家、技术专家、工程管理专家和企业家等各方面专家的意见；二是充分发挥政府在决策中的主导作用。因此，政府在重大科技计划和工程问题上，必须坚持科学决策，同时要敢于决策。这是因为，第一，重大科技计划和工程的决策，涉及政治、经济、科技等一些列重大问题，需要站在国家和民族整体利益的高度，综合考虑政治、经济、科技、外交等各方面的因素。这样的决策不仅是一个科技决策，更是政治决策。第二，在重大科技计划和工程的项目及技术路线选择上，机遇和风险并存。从某种意义上说，这类决策是对政府能力的一个重大考验。因此，要充分听取各方面意见，通过有效机制保障科学决策，并慎重对待与重大项目相关的策略问题。第三，关于重大科技计划和工程的争论是难免的。一件新事物出现后，意见不一致是正常的，反对的人占多数也不奇怪。由于专家个人在专业和历史、现实背景等方面的差异，经常导致在重大科技决策上意见存在分歧，造成久拖不决。历史经验和教训表明，机遇稍纵即逝，面对争论，等待决不是最好的选择。往往各方面意见一致之日，也就是市场机遇和技术创新机遇消失之时。因此，政府必须敢于承担责任，善于从众多不同的意见中博采众长，趋利避害，果断决策。只有这样，才能把握机遇，赢得先机和主动。第四，重大科技计划和工程本身是一项复杂、艰巨的系统工程，在实施过程中面临着很多不确定性，甚至有可能遭受挫折。无论有多大的风险和挫折，一经决策就不能动摇，必须坚定正确的信念、持之以恒，必须给予有效和稳定的支持。
在相当长的一段时间里，我们对基础研究、前沿技术探索性研究和面向市场的应用研究的规律没有形成深刻的认识，缺乏一个有效区分基础研究和面向市场的应用研究的管理体制，带来了许多问题，教训十分深刻。实现科学决策、科学管理，就必须把基础研究和面向市场的应用研究区别开来。同时，还必须把市场性科技活动与公益性科技活动区别开来，把国家重大科技项目与一般性的自由探索项目区分开来，对不同类型的科技活动，要根据各自的规律和特点，采取不同的管理体制、评价体制和激励机制。
二、充分发挥科学家及各方面专家的作用，提高科技决策与管理水平
新中国成立以来，科学家在许多重大科技决策中都发挥了突出作用。早在1955年，中央对“两弹一星”重大工程决策前，毛泽东主席曾亲自主持会议，听取科技界的意见。改革开放之初，王大珩等四位科学家根据世界高技术发展的态势，给邓小平同志写信呼吁设立中国高技术研究发展计划。当时邓小平同志已经对我国高技术的发展深谋远虑、成竹在胸，加上他本人尊重知识、尊重人才，善于听取来自科技界的意见，接到来信后马上批示，“宜速决断，不可拖延。”同年，中央和国务院就批准实施了《国家高技术研究发展纲要》（即863计划）。事实证明，863计划对我国高技术及其产业化发展做出了不朽贡献。我们不能忘记这四位科学家在决策咨询方面所做出的贡献。
科技部一直重视在科技决策与管理各个环节中发挥包括自然科学、工程技术等许多方面专家的重要作用，把政府的决策建立在专家咨询、科学论证的基础上。在863、973等国家科技计划的规划、立项评审、评价奖励等方面，每一个环节都有专家参与，专家的建议和意见已经成为这些计划决策与管理中最为关键的一个因素。目前，为国家973计划提供支撑的专家人数已达6000多人，863计划专家库的规模更是达到近2万人，国家科学技术奖励办公室的专家库则有3万多人。对于一些非共识项目和“小人物”的探索性研究，科技部等部门和单位在充分吸纳专家意见的基础上给予了支持，尊重了科研规律，激发了专家参与科技决策的积极性。
与此同时，随着我国经济发展和决策科学化、民主化的深入推进，大量专家开始进入到事关经济社会发展的决策程序中，在支撑科学决策方面建言献策，发挥了突出的作用。在三峡、青藏铁路、西气东输、南水北调等一系列国家重大工程的论证和设计方案筛选上，很多专家都作了重要贡献。2003年国家启动了中长期科学和技术发展规划战略研究和纲要编制工作，在此过程中，组织了全国2000多位自然科学、社会科学、工程技术和企业界的专家参与，成为在国家重大战略决策中发挥专家咨询作用的成功实践。
我国科学家及工程技术专家能够在决策与管理中发挥重要作用，主要有以下两个方面的原因。第一，科学技术的快速发展，尤其是知识经济时代的到来，使得各级各类的决策内容越来越丰富，决策过程的层次结构越来越复杂，决策产生的效果和影响越来越深远。在重大决策的过程中，不仅仅涉及到政治、经济等多方面的知识，而且越来越多地会关乎到众多领域乃至交叉科学和边缘科学的内容。面对这些复杂问题，只有熟悉科技发展趋势、懂得科技规律、秉持严谨科学精神的科学家和工程技术专家，才能为决策提供清晰的思路和可选的方案。第二，新中国成立以来近60年的教育和科研实践，使得我国已经拥有了一支高水平的科学家和工程技术专家队伍。同时，我国广大科研工作者素有严谨科学精神，具有心系祖国、胸怀人民的高尚境界。他们清楚地意识到，只有国家富强、人民安康，才会有更加宽松、和谐的科研环境。因此，他们能够跳出实验室和小团体的束缚，站在国家和人民利益的基点上作出战略性的思考。这在很多关乎国计民生、攸关国家长远发展和人民福祉的重大决策方面都有充分的体现。
三、发扬科学民主精神，正确引导科学家及各方面专家参与决策与管理
科技事业的本质在于追求真理和实事求是，这要求我们必须坚持科学民主精神，坚持在真理面前人人平等，坚持诚实守信的科学准则。近年来，对于在科技决策与管理中如何更好地发挥科学家作用，社会各界包括科技界展开了许多讨论。这反映了社会各界对科技工作的重视和关心，对如何正确认识和发挥专家作用的关注。为此，必须进一步完善包括科学家在内的各方面专家参与决策与管理的工作程序、规范行为，主要包括：
第一，明确专家参与决策与管理的权利、义务和责任。我们在强调专家参与决策与管理的同时，还应该建立专家权力、责任和义务统一的机制，杜绝专家在参与决策过程中夹带私人和小团体的利益，或者对决策的后果不闻不问。当然，科学技术决策往往存在较大的不确定性，不可能完全由科学家对一些决策的后果负责。但是，实事求是、客观公正的态度应该是对任何一位参与决策与管理的科学家的基本要求。
第二，建立公开透明的专家参与决策机制。按照党中央、国务院关于政务公开的要求，政府部门的管理应更加公开透明，保障社会公众的知情权，同时接受社会公众的监督。其中，加快推进决策咨询过程的公开公示，也是政务公开的一项主要内容。从国际经验来看，传统的同行评议及回避制度，还不足以有效地限制不公正行为发生，在决策过程中吸引公众的参与更是有效途径。因此，让公众更多地了解决策与管理的过程及其结果，有利于增进社会对科技的了解和支持。同时，这也有利于促使管理人员和专家依据事实和科学理论来发表意见，杜绝“暗箱”操作，防止学术腐败。
第三，倡导多学科专家参与决策咨询。随着经济社会的不断发展，决策问题不断增多且日益复杂，涉及的领域也愈来愈广泛。面对日新月异的科技进步与创新，没有哪一个专家是无所不能、无所不及的。各类学科的高度分化和交叉融合，决定了专家的眼界、知识和成就都只是“沧海一粟”。因此，跨领域、多学科的综合研究是支撑决策最有效的方式。国家中长期科学和技术发展规划的战略研究，就成功地证明了这一点。我们还必须强调，在科技决策与管理中，不存在所谓的“学术权威”，也没有任何一个科学家是“全能”型的，不能把“权威”的意见当作是决策的唯一依据，而是应该展开平等的讨论，形成民主、宽松的决策咨询氛围。
第四，进一步发挥专业咨询机构的作用。现代决策咨询正日益朝着专业化、组织化、社会化方向发展，成为一种集体劳动的职业过程。绝大部分决策不再只是依赖于“奏折式”的建言献策，而是把相关的决策问题委托给专业的咨询机构去完成。比如美国的兰德公司等，在美国政府决策中发挥着重要影响。近年来，我国在这方面的建设也取得了显著进展，不仅有中国科学院、中国工程院、中国社科院等集聚了大批高级人才的国家级专业咨询机构，而且还涌现了一批适应市场机制运行的软科学研究机构和咨询服务机构。今后，我们应该进一步引导、鼓励这些专业咨询机构的发展，推动科技决策与管理咨询的专业化、社会化发展，使更多的专家通过咨询机构而不是个人行为参与到决策中来。
第五，大力弘扬求真务实、公正无私的精神。爱因斯坦反复告诫：“大多数人说，是才智造就了伟大的科学家。他们错了：是人格。”从事科学研究的人，应当成为坚持真理并且不懈追求真理的人，成为社会道德的楷模。参与科技决策与管理，对于科学家个人来说首先是一种荣誉，应倍加珍惜。近年来，表现在极少数科研人员身上的学术不端行为，已经损害了科技界的声誉。个别参与科技决策与管理的专家还代表着地方、行业、机构或研究团队的利益，影响了决策与管理的公正性、合理性。对此，必须从制度规范和思想教育入手，既要建立严格的专家信用制度和惩戒制度，也要在科技界大力弘扬求真务实、公正无私的高尚品德。
四、转变政府职能，建立健全专家参与决策与管理的体制机制
为落实中央、国务院转变政府职能的要求，近年来，科技部一直大力推动转变政府职能，加强宏观管理改革，把工作重点转移到战略研究、规划和政策制定、环境建设等方面，努力提高管理水平和效率，为实现科技发展战略部署提供体制和机制保障。其中，充分发挥专家在决策与管理中的作用是改革的一个重要内容。
一是加强科技发展战略研究，发挥专家在科技宏观决策中的咨询作用。战略研究对科技发展至关重要。科技部在“十一五”启动之际，就把加强战略研究作为一项重要工作，组建了中国科技发展战略研究院，加强对全体工作人员的战略研究培训。同时，我们注重吸引专家参与科技发展战略、规划和政策研究，每年安排一批科技战略研究和重大软科学研究课题，动员和组织自然科学、社会科学、工程技术领域的专家，围绕科技发展的重大问题开展研究，为科技宏观决策提供依据。
二是推进科技计划管理改革，完善专家参与计划管理的机制。科技部把科技计划管理改革作为科技管理改革的突破口，为专家更好地参与科技决策与管理创造了更好条件。一是在项目立项过程中，充分听取部门（行业）以及地方专家的意见，反映行业发展的科技需求；二是在计划指南的编制、重点领域和优先主题的确定、研究方案的论证咨询、研究单位的选择、研究成果的评价等科技计划管理的全过程中，广泛听取和尊重专家的意见和建议，充分发挥专家的积极性、主动性和创造性。第三，扩大科学家参与决策与管理的范围，在涉及到自由探索等领域的科技项目管理中，最大限度地发挥了科学家自我管理的作用。第四，建立和完善科技计划管理的新机制，引入第三方评估监理机制，发挥经济、管理和财务专家的作用，加强对计划实施绩效和管理绩效的考评，提高计划管理的效率和透明度。
三是完善专家遴选、管理和评审制度，不断提高专家咨询质量。首先，拓宽专家的遴选范围。科技部不断扩大专家库专家的数量，力争在“十一五”末专家库专家的数量在现有的基础上翻一番。同时建立专家任期制度，保证专家库的专家每年有一定比例的更新。其次，规范专家参与项目评审的方式和程序。对专家库专家按照领域进行分类，对立项咨询、项目评审和验收等各个环节的专家，按领域从专家库中随机抽取专家。根据不同的评审任务，制定专家选择标准和办法。第三，积极探索建立和完善海外评审机制，扩大海外优秀专家参与科技决策的范围，充分发挥海外华人专家和外国专家在科技评审中的作用。第四，建立健全评审专家信誉制度，对于信用较好的专家，在选择评审专家时优先考虑；对于信用较差的专家，坚决取消评审专家的资格。同时，建立评价专家的违规和失误记录档案，维护评审工作的权威性和严肃性。
四是推进政务公开，保证专家客观、公正参与决策与管理。实行政务公开，是充分发挥科学家参与科技决策与管理作用的前提。近几年，科技部一直大力推进依法行政和政务公开。一是按照《行政许可法》的要求，编制政务公开目录，及时向社会公开行政的实施依据、公开形式、范围和时限，扩大了公众对科技决策和管理的知情权、参与权、表达权和监督权；二是按照“公平、公开、公正”的原则，建立了国家科技计划信息管理平台，基本实现了网上申报、立项和评审，扩大实行计划项目的公告公示制度，确保在计划安排、项目立项、过程管理等方面发挥专家咨询的作用；三是通过多种渠道向社会公布科技改革发展的重大情况，及时向全国人大、政协汇报科技工作情况，认真听取人大代表、政协委员和社会各界对科技工作的意见和建议。四是建立和完善政务公开的各项规章制度。研究制定科技部政务公开工作管理和考核办法，建立政务公开工作组织领导体制和工作机制，落实政务公开工作目标责任制。这些举措有力地推进了科技部政务公开工作，为保证科学家客观、公正参与决策与管理创造了条件。
五是加强监督管理，推进学风建设。近年来，社会上十分关注科技界的学风问题。学风建设关系到科学技术事业的兴衰成败，也对社会风气具有重大影响。总体上看，我国科技界的学风是好的。但也存在着一些违背科学道德规范、败坏学术风气的不端行为，有的还比较严重。尽管这些现象是极个别的，但对科技事业的危害不容低估。科技部在扩大专家参与科技决策与管理的同时，正着力加强对专家的监督和管理。包括按照“权责对应”的原则建立评审专家监督管理办法；建立专家行为准则，规范科技评价行为；加强对评估过程的监督，实行严格的评审回避制度；扩大评估活动的公开化程度和被评审人的知情范围等。这些举措将遏制不正之风和非学术因素的干扰。
六是严格自律，切实加强科技部自身队伍建设。造就一支高素质的科技管理干部队伍，是履行好科技宏观管理职责的重要保证。为此，科技部采取了一系列积极措施：一是对内部机构的设置和职能进行了调整，明确了部机关综合司局和专业司局在计划管理工作中的职责分工，推进了以专业化分工为基本框架的事业单位建设。二是认真贯彻中央、国务院关于党风廉政建设和反腐败工作的部署，贯彻胡锦涛总书记在中央纪委第七次全会上对领导干部作风建设的要求，制定了党风廉政建设和反腐败工作目标责任制和《关于进一步加强领导干部作风建设的决定》，坚决把党风廉政建设和反腐工作的各项任务落到实处。三是建立健全领导体制和工作机制，把加强领导干部作风和反腐倡廉贯穿于科技管理改革的全过程，加快职能转变，增强科技管理干部的廉洁从政意识和拒腐防变能力。四是深入实际，开展全方位、多层次的监督检查工作，确保反腐倡廉和领导干部作风建设深入开展并落到实处。
胡锦涛总书记多次强调，要大力推进决策科学化、民主化，努力使我们做出的决策特别是关系国计民生的重大决策符合客观规律和科学规律，符合人民群众的愿望。在2006年两院院士大会上，胡锦涛总书记明确要求科技界要以实际行动推动重大决策的科学化、民主化。我们要认真贯彻中央精神，深入推进科技决策科学化、民主化，积极探索、勇于创新，不断深化对科技活动规律的认识，更好地发挥专家在科技决策和管理中的作用，努力提高科技宏观管理水平，为落实《规划纲要》、加快建设创新型国家提供重要的体制和机制保障。
来源：科技日报
