在本月16、17日举行的欧盟首脑会议上，25个成员国领导人已决定暂停表决批准《欧盟宪法条约》的进程，并推迟批准该条约的最后期限，从而暂缓对条约的最终命运进行“判决”。但各国在2007年至2013年欧盟中期财政预算方案议题上仍分歧严重，难以达成协议。从欧盟宪法条约批准进程遭遇挫折，到欧盟在财政预算分配上难达妥协，深刻反映出欧盟一体化进程及欧洲政治生态的现状及问题。在相当一段时期内，欧洲将进入“自省与反思”期，其发展步伐会明显放缓。
欧盟宪法危机暴露内部深层问题
近年来，以宪法条约诞生及东扩实现为标志，欧盟在深化与扩大两方面均取得了明显进展。但与此同时，发展速度过快也暴露了欧盟机构在应对挑战、协调矛盾、沟通民意、平衡利益等方面能力的欠缺。法国与荷兰作为欧盟的两个创始国，其多数民众却出人意料地对旨在推进一体化进程的欧盟宪法条约说“不”，凸显欧盟内部发展的严重失衡。
这首先反映出精英政治与民众“心声”严重脱节。二战后，维护欧洲大陆的安全与稳定曾是欧洲民众支持一体化的最主要动力。但冷战后，随着欧洲大陆安全环境的极大改善，安全因素已不足以成为说服民众推进一体化的首要动力。法国战略研究所专家指出，此次法国公投失败原因之一，在于法国政治精英将对欧盟宪法的宣传攻势重点置于强调欧洲和平的脆弱性，呼吁通过支持宪法条约来维护和平。但实践证明，这种宣传攻略是失败的。因为民众对扩大进程中的安全利益考虑已逐步淡化。英国学者查尔斯·格兰特表示，“目前欧洲民众所需要的欧洲，是一个能带来实惠的欧洲”。负责起草宪法条约的法国前总统德施坦也承认，欧洲社会中的一些基本信念正在发生根本性变化，“和平这一存在了50多年的理念已无法唤起人们对一体化的热情”。如今的欧洲是一个充满功利主义的社会，促进经济发展，维护社会福利水平，改善环境等经济与社会议题在民众心目中占据首要位置。而设计与规划欧洲蓝图的政治精英却忽视与草根阶层的沟通，疏于解除民众对欧盟发展进程的不解或担忧，非但不着力解决民众的切身困难，一些成员国政治家甚至惯于在本国政策受到民众指责时，将欧洲作为“挡箭牌”。故法国、荷兰民众将怨气撒于欧盟宪法条约，也就不足为奇。
其次，盟内大与小、贫与富、新与旧成员国间的矛盾难以调和。欧盟宪法条约是因应欧盟扩大而制定的利益分配与机构改革原则，也是对各成员国利益的脆弱平衡。其内容实质上对法国、德国、波兰等欧盟大国更为有利。此次荷兰民众否决欧盟宪法，原因之一，即是荷兰民众担心在扩大后的欧盟本国影响力下降。此外，法国、德国违反《稳定与增长公约》却得到“特赦”，在中期财政分配上出资国与受益国的利益的尖锐对立、老成员国民众对东扩的极度“不适应”甚至感到恐惧，均反映出欧盟内部利益配置与矛盾调和的艰难。
第三，经济发展模式之争难以解决。在欧盟内一直存在着两种经济模式之争，一派是以英国及北欧国家为代表的盎格鲁—撒克逊模式，另一派是以德为代表的“莱茵模式”，前者强调经济自由化、市场化，利润唯上。后者在注重经济繁荣的同时，更强调社会福利与公平。在两种模式难分仲伯的情况下，宪法条约不仅无法协调这一争执，且因其政策选择的模糊，还落得“两面不讨好”的境地。
欧盟未来将减速前行
根据欧盟峰会达成的协议，宪法条约批准期限已被推迟，其生效之日更遥遥无期。不过欧盟的发展不致因此而逆转。从宪法内容来看，它实质上并不是为欧盟创立一部宪法，而是根据欧盟发展的新情况，对其基础条约进行重新整理汇编，并改革原有部分内容。宪法文本里约有80％的内容是重复或重组表述现有条约规定，是对欧盟现有条约的继承，只有20％左右的内容是创新性规定。且这些新规定主要是为适应欧盟扩大与发展的需要，并未改变欧盟现有性质。可以预见，欧盟冻结条约批准进程后，其深化与扩大的步伐会明显放慢。
宪法危机对民众的信念及欧盟声誉的冲击最大。宪法条约在法、荷惨遭否决的“多米诺骨牌”效应已开始显现。首先是英国搁置了原定的公投计划，在计划举行公投的波兰、捷克、丹麦等国，对欧盟宪法的支持者优势已大幅下降，甚至出现反对者领先的逆转局面，这些国家若按原计划举行公投，也极有可能遭遇“不测”。不过对欧盟而言，目前最大的损失不在于“大欧洲”蓝图几近被扼杀，而在于欧盟国际形象惨遭破坏。欧盟机构的民主“赤字”软肋及内在矛盾与困境被完全大白于天下，欧盟作为多元、非歧视、宽容、公正、团结等价值观的积极倡导者，其国际形象已被打折扣，欧洲扩大与一体化建设的可信度也难免遭质疑。欧盟委员会主席巴罗佐也不得不承认，“欧盟的名誉因法荷公决结果而蒙羞”。
法、荷公民否决宪法条约的一个重要原因，在于对欧盟扩大现状与未来的强烈“不适”与不满，故造成的冲击也将针对扩大进程。扩大进程可能长期陷于停顿状态。今后欧洲政治家将以更慎重的态度及更严格的入盟标准来审视未来的扩大战略。虽然众多官员强调欧盟不会停止扩大进程。不过欧盟委员会对外关系专员瓦格纳女士已婉转表示，由于欧盟需要时间来消化最大规模的东扩，今后的扩大步伐会放慢。鉴于保加利亚、罗马尼亚已与欧盟签订入盟协议，并确定了入盟日期，估计欧盟“食言”的可能性不大。但土耳其、巴尔干国家的入盟心愿在相当长的时期内恐难以实现。欧盟有可能采取安抚兼拖延战术，以严格入盟标准为借口，使上述国家长期陷于入盟谈判的泥沼之中。至于乌克兰、格鲁吉亚等国的入盟进程将更为遥遥无期。
此外，欧盟内部的政治版图将发生重大变化。法国在盟内威信受重创，德国忙于备战国内大选，“法德轴心”在欧盟内的影响力已大打折扣。从欧盟首脑会议无法就中期财政分配达成一致意见看，英首相布莱尔为缓解来自国内的政治压力，也无意有所作为。故在一段时期内，欧盟可能处于“群龙无首”的混沌状态。欧盟政治力量结构将随着大国国内政治的变化而调整。
值得关注的是，在此次宪法危机中，中东欧国家一反在伊拉克危机中的新欧洲“叛逆”形象，决然抛开新、老成员间的原有嫌隙，表现出了策略上的灵活性。维谢格拉德集团4国成员——捷克、斯洛伐克、波兰和匈牙利在峰会前发表联合声明，寄望通过延长批准期限来“护法”。中东欧国家的做法一方面出于改善自身地缘政治环境考虑，这些国家均支持罗马尼亚、保加利亚、巴尔干国家、乌克兰甚至土耳其加入欧盟，他们显然不希望因宪法危机而使扩大进程受到严重影响，使“大欧洲”边界止于本国边境。另一方面，多数中东欧成员国中的主流政治力量均为欧洲一体化深化的支持者，甚至是“超国家主义者”。基于经互会及华约成员时的反面体验，中东欧国家并不十分青睐随意性较大的政府间合作方式，而是倾向于建立更为机制化的共同体合作方式。因此，他们也不愿看到一体化深化进程因内耗而停滞不前。而中东欧大国波兰则另有盘算。波兰希望于法国“落难”、欧盟危急之际，通过发挥“模范”作用，加强本国在欧盟内的影响力。波总理贝尔卡明确表示，当前是“波兰提升在盟内地位的好时机。”
由于宪法对欧盟共同外交与安全政策方面的内容并未有实质性的突破，宪法危机不会对其产生大的影响。且在包括中东欧国家在内的欧盟多数成员国中，欧盟共同外交与安全政策均享有很高的民意支持率。欧盟领导人已表示，在宪法未生效的情况下，宪法条约所设计的欧盟在全球范围内参与战斗、欧盟设立外交部长职务、成立军备局等有关内容仍可付诸实施。但可以预见，由于欧盟将过多的精力用于内耗，必会对欧盟的外交行动能力形成一定牵制。
（中国现代国际关系研究院 王莉）
