美国住房政策
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作者： （美）施瓦兹著，黄瑛译
出 版 社： 中信出版社
出版时间： 2008-4-1字数：版次： 1页数： 305印刷时间：开本： 16开印次：纸张：I S B N ： 9787508610894包装： 平装编辑推荐
本书对美国住房政策和住房项目进行了深入细致的分析，并在城市规划、城市研究、公共政策、公共管理、社会服务等方面得出了许多具有启发意义、让人耳目一新的结论。中国正在加快城市化进程，致力于解决城市住房问题，因此，无论是对从业人员、政策制定者、政策分析师、媒体从业人员以及关心住房问题的读者来说，本书都是一本不可错过的好书。
内容简介
伴随着中国城市化的发展，城市中低收入人群的住房问题越来越受到社会的广泛关注，经济适用房、两限房、廉租房等政策性住房都是政府为了解决城市中低收入人群住房问题的政策性项目。政府到底应该如何设计住房政策，目前很少有责成的资料可供参考。本书全面介绍了美国经济发展中针对中低收入人群住房政策，涉及住房补贴、住房券、公有住房、税收减免、抵押贷款、土地规划、房产交易等方方面面，该书所提供的大量信息，对国内政策制定者、开发商和住房消费者来说，都具有重要的指导意义。
作者简介
阿列克斯施瓦兹，美国新学院大学罗伯特米兰诺管理和城市政策学院研究生院副教授，城市政策分析和管理系主任，社区发展研究中心资深研究员。
目录
总序
第一章 导言
第二章 趋势、形态和问题
第三章 住房信贷
第四章 住房与税
第五章 低收入住房税收补贴
第六章 公共住房
第七章 以联帮资助开发的私有出租房
第八章 租房券
第九章 州和地方政府的住房政策以及非营利机构的角色
第十章 为特殊需求人群提供的住房
第十一章 公平住房与社区再投资
第十二章 自有房和收入融合
第十三章 结论
参考文献
致谢
书摘插图
第一章 导言
在1949年通过的《住房法案》的序言里，美国议会宣布了它的住房目标：“让每一个家庭都能在适宜的居住环境里拥有一个舒适的家”。在法案通过后的五十多年里，联邦政府为资助全国的低收入者，建设、修缮了五百多万户住宅，同时为二百多万户低收入家庭提供了租房券（Rental Voucher）。然而，全国的住房问题仍然很紧迫。截至2003年，共有4 600万户家庭面对这样那样的住房问题，他们或者居住在设施不全的住宅里，或者为住房承受着巨大的经济压力——不得不把超过30％的收入用于住房支出，甚至有人无家可归、流落街头（National Low Income Housing Coalition 2005a；Harkness 2005）。换句话说，9 400万美国人——相当于全国人口的35％（National Low Income Housing Coalition 2005a），同时也是全国缺少医疗保险的人数的两倍多——面对严重的住房问题，有些甚至无房可住。
本书讲述了美国政府为解决全国住房问题所做的努力（当然，这个努力还将一直持续下去），它着眼于政府为给中低收入者提供廉价住房而制定的主要政策和项目。全书对政府历年的住房政策有广泛的涉猎，不仅着重于具体的补助政策，例如公共住房（Public Housing），还逐一介绍了联邦政府的所得税政策、住房抵押贷款政策、土地使用方针、房地产交易以及其他与住房市场相关的活动。在所有的这些政策中，有些是为了在经济上刺激对廉价房的投资，其他则致力于通过对带有歧视性行为制定惩罚性规范，来保障低收入者和少数族裔群体也有房可居。
简单地说，本书讲述了那些为帮助低收入者和其他弱势群体获得舒适又价廉的住房而设计的政策和项目，并检验了这些政策项目在为低收入者提供住房资助和打破房地产界用来阻碍特定人群获得住房的歧视性操作的制度障碍上所取得的成效。
本书意在为美国住房政策提供一个大概的纲要，而不是去挖掘相应政策的深层细节，更不可能覆盖住房领域的所有方面。本书重点讲述了联邦政府的政策和项目，也涉及了一些州和地方政府的政策，所有这些政策都是为了帮助低收入者获得住房，或者使他们能够获得房源。关于住房的物质条件的政策——例如设计标准和建造规范，只有当它们被用来促进廉价住房的供给时才会重点进行讲述。本书没有从细节上刻画住房市场的运行状况，也没有对住房政策的立法史做综合的描述。
与医疗和教育相比，住房政策相对来说是个较小的领域；但是，这个领域涉及的内容非常分散，不同方向的政策又非常专业。因而，该领域里的很多文献都非常技术化，且一般会着重于某个子课题，例如，公共住房的再开发、联邦政府住房补助合同到期问题、住房抵押贷款规范、打击种族歧视等。虽然这些研究涉及了住房政策的某些关键方面，但往往太冗长、太深入、技术术语太多，因而不适合作为介绍住房政策的入门书。我希望本书能作为美国住房政策的导读，引导读者进入更深层次、更专业的研究。
住房为何重要
很少有其他东西像住房一样与生活的各方面息息相关。住房不仅为居住者提供了一个栖息的地方，它更是家庭生活最重要的场所，是一个提供休闲、远离学校与办公室的地方，是个人的私密空间。住房还具有象征意义，是个人地位和品位的标志。住房的价值与它所处的位置密切相关，具体表现在它离学校、公园、车站、商店的距离以及它所处的社区的情况。住房是其所有者拥有的重要财产，是个人财富最具代表性的形式。
虽说居住在位于环境优美的社区的舒适的住房里并不一定意味着灾难和不幸就能从此远离，但是很明显，低质量的住房更容易为住户带来各种烦恼。例如，设施不足的住房通常会引发很多健康问题。儿童若吸入含铅超标的涂料，会导致严重的学习能力不足甚至行为异常问题；潮湿、发霉和严寒会导致哮喘、过敏和其他呼吸问题；老鼠、蟑螂也会传染类似的疾病（Bratt 2000；Kreiger和Higgens2002）；不够暖和或太热会提高心血管病的发病率。
关于住房条件与心理健康之间的关系的研究不是很多，但有证据显示，设施不足或者过分拥挤的居住条件会给人带来负面影响。频繁搬家导致的不稳定居住环境通常会给人带来压力，影响学习和工作（Rothstein 2000）。当低收人家庭面对高昂的住房负担时，他们用于其他生活开支的钱就很少。居住地点与居民被犯罪侵害的可能性密切相关，在衰落社区居住的人比富裕地区的居民更容易面临被抢劫、袭击或其他更严重的危险（Bratt 2000）。
无家可归者的惨状最大限度地说明了住房对个人和家庭身心健康的重要性。无家可归者遭受身体或精神疾病、面临药物滥用或遭受袭击的可能性非常高。对儿童来说，无家可归就意味着经常性或长期性地远离学校。由于缺乏邮箱地址，流浪者在申请工作、申请公共援助或儿童入学时将面临难以形容的困难（Bing—ham、Green和Whire 1987；Hoch l998；Urban Institute 1999）。
住房在经济上的重要性
房地产业是美国经济的支柱，在GDP中所占的比例数年来一直超过1/5（见图1.1）。2004年，住房建设和改建一共贡献了GDP的6％，另外，有11％的GDP来自房租和自有房户的住房支出。家具、电器和其他家用开销又贡献了7％。2003年，全国住房市场的总价值为13.4万亿美元，占全国固定资产和耐用消费品总值的39％。2001年，住宅建设共提供了350万个工作岗位，同时为所在地区带来了1 660亿元的收入（Millennial Housing Commission 2002，第12页）。
在地方和区域层面上，住房也非常重要。住房的建设、开发和销售创造了就业机会、收入和政府税收。除了由建设活动直接创造的就业机会和经济效益，建筑工人和后来的购房者的消费也问接给当地带来了经济利益。国家住房建设商协会（National Association of Home Builders）预测，每建设100栋独户住宅，在建设过程中将为当地带来大约250个全职工作，并为当地商业和职工带来1100万美元收入。随后入住的100户新家庭会带来75个工作，同时每年会创造300万美元的收入（Millennial Housing Commission 2002；National Association of Home Builders
2001）。
住宅建设是各级政府财政收入的主要来源。2001年，与住宅建设相关的税收和其他费用达到了约650亿美元。每建设100户独户住宅，在建设期间将为当地政府带来120万美元收入。随后，这100户住宅通过缴纳不动产税及其他税收和费用还能为当地政府带来每年约47.2万美元的收入。
住房的权益资本支撑着国家的经济。2003年，全国所有的住房权益资本超过8.4万亿美元（Joint Center for Housing Studies 2000）。20世纪90年代中期以后，贷款利率变低，房主因此可以通过住房再贷款（refinance）来获取收益。低利率降低了每月所需的月供，房主因此可以把剩余的钱用作其他方面的投资。有些人在申请低利率贷款的同时，还取出一部分已支付的房款，用来支付信用卡上的欠款、装修住房、支付学费或者用来投资。
仅2003年一年，全国的有房户从他们的住房权益资本中共取出了大约1 390亿美元现金（Housing and Urban Development 2004m），这些为获得现金而进行的再贷款占所有再贷款的45％。从2000年到2004年第三季度，住房再贷款总额达到了7.9万亿美元（以2000年美元为单位，Joint Center for Housing Studies of Har—vard University 2005，表A-4）。假如没有本世纪最初几年的住房再贷款潮流，那段时间的经济衰退会更严重，经济气候的恢复也将会变得更慢。除了通过住房再贷款而兑现的现金，通过出售住房获得的利润也对经济发展做出了贡献。全国每年通过住房销售而得到的资本收益约为1 250亿美元（Millennial Housing Commis—sion 2002，第12页）。
住房政策的目标和形式
极少有住房政策只关注住房本身。从19世纪开始，几乎所有的住房项目都不仅仅是为了提供舒适而廉价的住房。例如，19世纪后期和20世纪早期的政策改革就规定了住房建设的一些基本标准，包括采光、通风、防火和卫生。这些措施一方面是为了改进居住条件，同时也是为了防止传染性疾病的传播和消除反社会行为（Marcuse 1986；Lubove 1962）。类似地，在1937年引进公共住房法案时，与为低收入者提供住宅相比，美国国会更感兴趣的是促进建筑业的就业（Marcuse 1986；Radford 1996 Von Hoffman 2000）。
凯茨等人在最近的一个关于20世纪30年代起州和地方政府住房项目的评估报告中，提出了住房政策的7个目标，其中只有两个直接涉及住房的廉价性（affordability）和物质性能（physical adequacy）。
1.保护和扩大优质住房的供给
2.使现有的住房更价廉，更容易获得
3.提高社区居民在种族和收入分布上的多样性
4.帮助家庭积累财富
5.巩固家庭
6.使居民能获得基本的配套服务设施
7.促进大都市的平衡发展（Katz、Turner、Brown、Cunningham和Sawyer2003）
政府的住房政策很多样化。他们可以直接提供资金或通过税收机制提供资助，也可以运用调控手段影响住房贷款的供给、房地产经纪人的行为以及在相应地区修建的住房的类型、数量和费用等。
直接资助可以通过政府的专门项目（如公共住房）来实现，也可以给州或地方政府提供组团基金，使他们有更多的自由去开发自己的项目。这些资助项目可用来支持住房的建设或翻新，也可以提供租房券，来帮助低收入家庭在私有市场上获得住房。有些项目针对特定收入的个人或家庭，或者有特殊需求的人群（例如，老年人、无家可归者或残疾人）。有些项目则着重于维护现有的廉价房，或是提供更多的廉价房。
有些政策鼓励购房，有些鼓励租房，有些提倡其他类型的住房形式，比如说合作式和共有住房。在实施的过程中，不同政策对政府的依赖程度不尽相同。像公共住房和租房券这些政策几乎完全依靠政府实施，也有其他政策通过与营利或非营利机构的合作来展开。
美国住房政策：综述
说起美国的住房政策，很多人会联想起公共住房和其他对穷人的资助项目。事实上，联邦政府通过自有房户的纳税优惠政策为富人提供了更多的资助。以2003年为例，全国受益于政府住房资助的低收入租房者不到700万，却共有1.5亿购房者因为从联邦个人所得税中免去了抵押贷款利息而获益。2004年，联邦政府直接用于住房资助的支出不到329亿美元，而用于住房抵押贷款利息减免（mortgage.interest deduction）和其他的针对有房户的税收优惠政策的让利则超过了1 000亿美元（图1.2）。此外，这些税收优惠中的绝大部分流向了收入超过10万美元的住户，相关原因将在第四章介绍。
除了住房抵押贷款利息支出免交个人所得税之外，其他针对有房者的税收政策还包括不动产税减免、出售住房所得的资本收益税减免，以及由免税债券资助的面向首次购房者的低利率贷款。与出租房相关的税收激励政策则主要包括：低收入者住房税收补贴、历史遗迹保护税收补贴和由免税债券资助的低息贷款。
除税务支付之外，联邦政府为低收入者提供的资助主要有三种形式：第一，支持具体住房工程的建设；第二，帮助租房者获得私人市场的住房；第三，为州及地方政府提供资金，使其发展自己的项目。
第一种形式的资助通常被称为供方资助（supply—side subsidy）或基于工程的资助，它包括公共住房。公共住房项目设立于1937年，是美国最老的低收入住房项目。其他项目包括“第8条款新建项目”，联邦政府通过该项目资助私人所有的低收入住宅的建设（有时也会提供经营方面的资助）。联邦政府每年要花费数十亿美元用于资助公共住房和其他供应方项目，但几乎所有的经费都用于维修或改建那些建于20世纪80年代中期之前的住房。除了一小部分针对于乡村地区和低收入的老年人和残疾人的住房项目外，在过去的20年里，政府几乎没有用基于工程的补助来资助任何新住宅的建设。
帮助低收入者在私有住房市场上获得现有住房的资助项目最先设立于20世纪70年代。在之后不到10年的时间里，它迅速成长为低收入住房补助的最重要的模式。政府为低收入住户提供租房券，该券可用来支付当地允许的最高房租超过住户税前收入的30％的部分。
第三种主要形式是由联邦政府提供组团基金给州及地方政府，由它们来制定具体的住房项目。各州及地方政府每年所获得的资金数目通过公式计算得出。组团基金的应用范围极广，在联邦政府规定的范围内，当地政府可根据实际需要确定自己的项目。最老也是最大的组团基金是社区发展组团基金（Com.munity Development Block Grant，简称为CDBG），该基金给予了地方政府最大的自由度来决定其使用。另一个项目是HOME投资合作项目（HOME InvestmentPartnership program，简称为HOME），它涉及的住房活动范围比社区发展基金小得多。
总的说来，目前将近有690万低收入住户接受某种形式的房租补贴。其中，接受政府工程补助的私人所有出租房是最大的补助项目，提供了200万套廉价住房。租房券作为第二大项目，提供了180万套廉租房。公共住房排名第三，提供了120万套住房。
剩下的190万套廉租房由低收入住房税收补贴（Low.Income Housing Tax Credit，简称为LIHTC）、免税多户住房债券和HOME项目资助。绝大多数受资助的住房获得了多种渠道的补助。例如，低收入住房补贴税帮助开发了超过123万套廉租房（超过公共住房的总数），这些廉租房中超过1/4同时接受了免税债券的资助，还有其他一些住房接受了HOME的资助（见表1.1）。
住房政策不只局限于提供项目资助和税收激励，它还涉及与住房相关的融资、开发、租赁、销售等各个方面。换句话说，所有致力于为低收入和少数族裔住户提供住房的制度、法规与实践都是住房政策的中心。例如，二战后住房拥有率的显著增长很大程度上就归功于联邦政府于20世纪30年代对住房金融系统的调控，其最大成果是制定了30年固定利率住房按揭抵押贷款、政府贷款保险和二级贷款市场。
从20世纪70年代起，联邦政府通过了一系列的法规条令，企图解决住房贷款中的种族歧视行为。20世纪90年代早期通过的一项立法要求，住房金融系统的重要机构提高对少数族裔住户和社区的借贷行为。还有一些立法针对房地产经纪人的歧视行为，例如l968年通过的《公平住房法案》（Fair Housing Act）。其他如建造规范（Building Code）、区划法（Zoning）等土地使用规范则，则规定了特定地区内可建设住宅的数量、类型及费用。
本书的结构
本书提供了美国政府致力于为弱势群体提供住房而设立的住房资助项目和法规的综述。本书主要安排及各章重要内容如下：
第二章概括了住房市场的主要情况和发展趋势，从而为余下的章节提供了必要的背景信息。
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