中外行政决策体制比较
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作者： 刘峰，舒绍福著
出 版 社： 国家行政学院出版社
出版时间： 2008-9-1字数： 302000版次： 1页数： 330印刷时间： 2008/09/01开本： 大32开印次： 1纸张： 胶版纸I S B N ： 9787801406859包装： 平装内容简介
《中外行政体制比较丛书》，经过作者们的长期学术积累和勤奋努力，今天与读者见面了。这是我院重要的科研成果。这一成果的面世，值得高兴和祝贺。
该《丛书》具有以下几个特点。
第一，时代性强。当今世界，以信息技术为先导的新技术革命，有力地推动着社会生产力的大发展，有力地促进着社会结构和运行方式的变化。全球化、信息化的浪潮，也改变着人们的思想文化。这些重要的时代特征，迫切要求建立与此相适应的新型政府管理模式。
我国在工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的道路上，已经取得了辉煌的成就，中华民族正以崭新面貌屹立于世界民族之林。但我国也面临诸多新的挑战。该《丛书》的主旨，就是为了适应时代要求，探索解决我国面临的新课题新矛盾的途径和方法，更好地发挥政府服务群众和管理社会的职能，塑造新型的公共服务型政府模式。
第二，视野开阔。20世纪70年代以来，西方国家面对政府信任危机，亦称“政府信任赤字”，出现了政府体制改革的主要趋势。从英国政府的“续阶方案”发端，到美国的“政府再造运动”、加拿大的公共服务2000年计划”、欧共体的“公共服务革新”、北欧国家“公民社区发展规划”，再到澳大利亚的“财政管理计划”和新西兰的“财政人事制度改革”，等等。该《丛书》广泛收集世界各国政府体制改革的资料，并加以系统分析和比较分析，探寻其中的共同规律，分析未来的发展趋势，为我国行政体制改革提供重要参考和借鉴。
第三，风格务实。该《丛书》立足中国国情，从中国改革开放的实际出发，学习国外经验中对中国有用的东西，提出符合科学发展规律的有价值的对策性建议。在认真分析比较的基础上，着眼于研究如何进一步形成与社会主义政治体制相融合，与社会主义市场经济相适应，具有中国特色的社会主义行政管理体制，以此推动中国社会的科学发展与和谐发展。
作者简介
刘峰，国家行政学院政治学教研部主任、教授，北京大学政府管理学院兼职教授，博士生导师。中国领导科学研究会副会长，中国领导力研究院院长。主要研究领域：领导科学、政治学与公共政策。主持多项重要课题研究，出版《新领导观》、《跟毛泽东学领导》、《决策学》等专著15部，发表“论和谐社会的领导力”等论文百余篇。
目录
第一章绪论
第一节行政决策概说
第二节行政决策体制
一、影响行政决策体制的要素
二、行政决策体制的系统构成
三、行政决策体制类型学分析
第三节行政决策体制的历史嬗变
一、国外行政决策体制的历史变化
二、中国行政决策体制的历史变迁
第二章行政决策的制定体制
第一节美国行政决策的制定
一、谁拥有最高行政决策权
二、谁是行政决策制定的主体
三、谁是行政决策制定的影响者
四、行政决策制定的外脑
五、利益集团：不可忽视的重要角色
六、公民参与：并非徒有虚名
第二节英国行政决策的制定
一、真的是集体决策吗
二、当然的最高决策者
三、不可小觑的力量
四、日益没落的角色
五、党派倾向性强的思想库
六、何谓政府的“必需品”
第三节 日本行政决策的制定
一、从“敕令内阁”到“议会责任内阁”
二、主角从幕后走向台前
三、责任明确的决策内脑
四、风格各异的决策外脑
五、备受争议的活跃角色
第四节法国行政决策的制定
一、有权的仲裁者和保证人
二、法国的“隐蔽政府”
三、在总统与议会之间的中央政府
四、稳步发展中的决策咨询
五、行政决策的社会伙伴
第五节俄罗斯行政决策的制定
一、“利维坦式”的决策中枢
二、崛起中的利益集团
三、行政决策制定无法规避的四大势力
第六节 中国行政决策的制定
一、党对行政决策制定的领导
二、人大对行政决策制定的作用
三、大部门体制的探索
四、作用越来越大的咨询机构
五、行政决策中的公民参与
第七节比较与借鉴
一、不同国家机构体制下的行政决策制定
二、不同国家结构下的行政决策权力分配
三、国外行政决策制定对中国的借鉴
第三章行政决策的执行体制
第一节设立执行局的英国模式
一、设立执行局的缘由
二、执行局的具体设计
三、执行局的历史发展
四、执行局与行政变革
五、执行局的成效与问题
第二节重视产出管理的新西兰模式
一、产出管理形成背景
二、产出管理模式的基本内容
三、产出管理模式的评价
第三节重组法定机构的新加坡模式
一、法定机构的设立
二、法定机构的重组，引入执行竞争
第四节设立驻外机构的法国模式
一、驻外机构的性质、特点与类别
二、不同层级的驻外机构
三、驻外机构：集权还是分权
第五节凸显执行自主化的荷兰模式
一、执行自主化改革的境遇
二、多层次的执行自主化
三、执行自主化的再思考
第六节加强绩效管理的美国模式
一、执行局的故乡
二、重塑掌舵与划桨
三、决策执行中的绩效管理
第七节注重执行力的中国模式
一、党委决策与政府执行
二、中央决策与地方执行
三、积极稳妥的大部制探索
四、洋浦与深圳的试验
第八节 比较与借鉴
一、国外行政执行的模式比较
二、国外行政执行模式对我国的借鉴
第四章行政决策的监督体制
第一节美国行政决策监督
一、行政决策的政治监督
二、行政决策的社会监督
三、行政决策的公众监督
第二节瑞典行政决策监督
一、多层次的行政决策监督
二、议会监察专员对行政决策的监督
第三节 新兴工业化国家行政决策监督
一、行政决策的国会监督
二、行政决策的行政内部监督
三、行政决策的司法监督
四、行政决策的选民和社团监督
第四节其他发达国家行政决策监督
一、英国行政决策监督
二、法国行政决策监督
三、日本行政决策监督
第五节 中国行政决策的监督
一、行政决策的人大及其常委会监督
二、行政决策的政党监督
三、行政决策的内部监督
四、行政决策的司法监督
五、行政决策的社会监督
第六节 比较与借鉴
一、行政决策监督的国外比较
二、行政决策监督的国外经验
三、行政决策监督经验的国外借鉴
第五章行政决策的听证、信息公开和问责制度
第一节行政决策的听证制度
一、美国行政听证制度
二、德国行政决策的听证制度
三、日本行政决策的听证制度
四、中国行政决策的听证制度
第二节行政决策的信息公开制度
一、瑞典行政决策的信息公开制度
二、美国行政决策的信息公开制度
三、日韩等亚洲国家行政决策的信息公开制度
四、中国政府信息公开条例的实施
第三节行政决策的问责制
一、国外行政问责制的范式转变
第四节 比较与借鉴
一、国外行政决策基本制度的主要经验
二、国外行政决策基本制度对我国的借鉴
第六章国外的经验与我国行政决策体制改革
第一节 国外行政决策体制的基本经验
一、行政决策组织结构的合理化
二、行政决策权力的分散化
三、行政决策过程的程序化
四、行政决策执行的多元化
五、行政决策监督的多样化
六、行政决策的听证、信息公开和问责制度的完善化
第二节我国行政决策体制存在的主要问题
一、行政决策观念陈旧，决策价值偏离公共性
二、行政决策权力过于集中，决策权限划分不清
三、行政决策组织结构不尽合理，咨询机构与执行机构独立性不够
四、行政决策监督主体职能分工不明确，决策监督的缺位与滞后并存
五、行政问责制的不完善，对决策的绩效评估不够
六、危机管理体制的不健全，应急决策有待进一步发展
第三节优化我国行政决策体制的对策性建议
一、建立决策、执行与监督分工明确、相互制约的体制
二、转变政府职能，找准行政决策的“边界”
三、扩大公民和外脑的决策参与，促进行政决策体制的民主化
四、重视决策程序和规范，促进行政决策体制的科学化
五、加强决策评估和监督，推进行政决策体制的法治化
六、提高决断力、执行力与公信力，优化行政决策体制
七、转移政府注意力，进一步加强社会民生决策
八、加快政治体制改革，促进行政决策体制改革的深化
参考文献
后记
书摘插图
第一章绪论
在中国古代，早有决策一词。如《韩非子孤愤》中有“智者决策于愚人”，韩信也提出了“决策东乡，争权天下”的战争策略。而人们通常认为现代意义上的决策源自英文decision-makin9，意思是作出决定或作出选择。美国学者亨利伯斯认为决策有狭义和广义之分：“狭义地说，进行决策时在几种行为方法中作出抉择；广义地说，决策还包括在作出最后抉择之前必须进行的一切活动。”当然，本书并不研究一般的决策概念，而是集中探讨行政决策，重点是行政决策体制的比较研究。
第一节行政决策概说
行政决策是众多决策中的一种，其本质上属于政府公共决策范畴。行政决策渊源于国家公共行政行为，没有政府对政治、经济、文化、社会等方面的治理、规制或引导，政府的行政决策就失去了存在的意义与必要。行政决策的作出实质上就是公权力的行使。
行政决策就是“出主意”、“选主意”、“合主意”和“断主意”，其中“出主意”是决策的初级阶段，即所谓的“策”，而“选主意”、“合主意”和“断主意”是决策的高级阶段，即所谓的“决”。事实上，可以用四句话来概括行政决策的程序、特点和重点，即先“策”后“决”，多“策”少“决”，又“策”又“决”，重点在“决”。
先“策”后“决”是指行政决策的程序。行政决策先要“出主意”，这个阶段需要行政领导者、公民、专家学者乃至企业界人士等各种力量参与“出主意”，都可以参与“策”。“策”要打开空问，“策”要解放思想，大胆放权，不断创新，拓展视阈。“策”在前，“决”在后，先“出主意”，后“选主意”。“选主意”只能由行政领导者和政府来做，来“决”。“决”要限制空间，限制权力，把握好行政决策的边界，不可跨越公域的界限而僭越了私域的权限。
多“策”少“决”是指行政决策的特点。多“策”就是民主，就是要发动群众，群策群力。好的政府就是要少做行政决策。少“决”就是集中，就是简约行政，少做决策。因而，少“决”就一定要授权，中央政府就地方事务要少做决策而授权于地方政府，由地方政府自己做决定；地方政府同样要少“决”而授权于企业和社会，由企业和社会决定自己的事。少“决”可以缩短时间，赢得效率，降低成本。
又“策”又“决”是指行政决策的角色。“策”与“决”既要相互区别，又要相互协调。作为一名普通的行政领导者，当面对上级时他的职责是“策”，是“出主意”，面对下级时他的职责是“决”。又“策”又“决”的另外一层涵义是指行政领导者和政府的职责既要“策”，更要“决”，而被领导者、外脑、社会公众等群体的角色只能是“策”但不能“决”，不能越俎代庖。
重点在“决”显然是指行政决策的重点，是简约行政的重点。在稳步探索大部门体制，优化行政决策体制的今天，行政决策者和政府的主要职责不是事必躬亲，而是转变职能，慎重去“决”，集中精力只决断少数重大的事项。
行政决策以行政问题为起点，以具有法定行政权的国家行政机关或合法权限的政府官员为行为主体，以合理性为主线。行政决策主体是特定的，即国家各级行政机关是决策主体，这是行政决策有别于其他决策的最大差异。行政决策必须要以公共责任为依归。行政决策的内容涉及广泛的国家和社会事务，行政决策本身不以营利为目的，谋求公共利益和社会效益应是行政决策的最终旨归。倘若行政决策偏离了公共性，丧失了公共精神，直接以牟利为目的，那么它不仅违背了行政机关的性质和宗旨，而且还会导致经济和社会的混乱与失序。
举凡一切行政管理活动都离不开行政决策。在行政管理中，行政决策具有举足轻重的地位和作用，行政决策既是行政管理的前提与依据，又是行政管理的核心。掣制住行政管理的咽喉，决定着行政管理的得失成败，政府就是在周而复始的决策制定和决策执行中一次次完成行政管理过程的。一句话，行政决策贯穿于行政管理的始终，从根本上决定着行政管理的成败。
第二节行政决策体制
体制即规范体系。行政决策体制“是专指用制度加以固定的承担行政决策任务的机构和人员的职权、结构和相互关系的总称”。谁制定决策、谁参与决策、决策反映与代表谁的利益、谁执行与监督决策等构成了行政决策体制的主要内容。换句话说，行政决策体制就是具有法定行政决策功能的组织机构和人员，围绕着决策权力分配所形成的组织体系和相关制度的总和。行政决策体制问题的实质是决策主体的决策权力划分和运行机制问题。
行政决策体制已成为各级政府发挥行政职能不可缺少的组织系统，在整个行政决策活动中处于举足轻重的地位。行政决策体制是否科学，机构设置和职能分工是否合理，是行政决策是否科学的决定性因素之一。而且，行政决策体制的改革和完善已成为政治体制改革的基础和前提。决策选择正确与否决定了行政改革能否收到预期效果，决定着政府改革的成败，对整个政治体制改革和政治文明建设具有巨大推动作用。科学的行政决策体制对行政决策职能的实现起着组织保证的作用，有助于集思广益，克服决策的随意性、盲目性，克服官僚主义，减少决策失误；有助于依据职能合理设置决策机构和层级，形成职能齐全、运转灵活、富有效率的行政体制；有助于培养和造就优秀的决策人才，提升人力资本的能力；有助于民主政治建设与发展。
一、影响行政决策体制的要素
行政决策体制是在特定的行政决策环境中形成与发展的，一个国家的政治体制、所有制形式、政治文化传统、经济与科学技术发展水平等，为行政决策体制发展营造了特定的国内情境。国际间政治、经济与文化的交流与合作，则为行政决策体制创造了国际环境。
1.政治要素
政治由权力系统组成，该系统使得社会能够作出影响历史命运的决策。行政决策体制是政治上层建筑的组成部分，政治制约着策。在一个国家中，谁掌握着政治社会资源的权威性分配，谁也就决定着行政决策体制的性质。在一个权力真正属于人民的政治体系中，人民当仁不让是行政决策主体，他们既可以自己直接掌控决策权力的分配与运行，也可以赋权于特定的组织或人员，由这些人代表他们行使决策权力。相反，在一个权力隶属于少数人或某些特殊集团的国家与社会中，少数派自然会把持着行政决策权力，从而决定着行政决策体制的发展变化。
政治是民主还是专制，权力运行是开放还是封闭?这些政治要素与行政决策体制有着剪不断、理不清的关系。例如，在现代欧美政治体系中，政治上的民主化促进了行政决策体制的开放化，为行政决策打开了空间，为良好的行政决策打下了基础。德日政治体制的变迁，对行政决策体制的影响更是巨大。二战之后的德国和日本，尤其是后者，经受了美国的民主化改造之后，从威权主义政体转向民主政体，行政决策体制也从独裁制趋向合议制，从集权模式转向分权模式。最为极端的情形是，在特定历史时期下有些国家的政治决策取代或左右了行政决策，政治与行政不分，从而使得行政决策环境极为恶劣，行政决策体制甚至只成为名存实亡的组织系统。
随着国际政治环境的变化，各国行政决策体制也会相应发生变化。尤其是就外交决策而言，国际政治新形势新格局直接促使其发生大的转向。当世界主题从战争转向和平，从敌视转向合作时，各国一般都会审时度势，及时调整外交决策。
2.经济要素
经济由生产系统构成，这一系统为决策主体解决了生存问题，为他们参与公共生活包括决策提供了所必需的商品和服务。经济的发展与进步，推动了行政决策体制的发展与变化。随着人类从农耕社会走到工业社会、信息社会，社会生产力和社会经济基础发生了深刻的变化，所有制结构、经济管理模式、利益分配格局等也随之改变，不同的经济生态环境促使了行政决策体制的变革。
在农耕社会和农业经济环境下，经济活动和经济生活相对简单，政治与行政高度同构，行政决策体制比较封闭与落后，对决策者的要求也不高。随着工业经济与商品经济的发展，所有制结构和利益分配方式日趋多元化，决策任务也越来越多样化与复杂化。这时单靠几个人或小团体进行决策显然力不从心，因而决策权力逐步在纵横路向上开始分化，民主参与渠道逐渐拓宽，决策者与决策参与者共同构成了多元的决策行动主体。行政决策体制总体上也就从集权模式趋向分权模式，从个人决策模式转向集体决策模式。
全球化正以不可阻挡之势席卷整个人类，生产要素开始全球快速流动，国际分工与合作日益加深，国际经济环境的瞬息万变，这些变化也直接影响到各国的行政决策，影响到行政决策体制的建构。
3.文化要素
“一个共同体的文化可认为是它的表达系统、规范系统，表现系统和行为系统的总和。”文化为行政决策提供了表意符号，也为行政决策提供了价值观念，这些价值构成了评价行为与情境的基础。各国不同的文化尤其是不同的政治文化传统，对行政决策体制产生了不同的影响。也可以说，各国特定的（政治）文化传统形塑了不同的行政决策体制。
如在西方世界里，人们通常具有崇尚自由主义和个人主义的文化传统，相应地，在行政决策体制上，分权胜于集权，集体协商多于个人独断。然而，在东亚一些国家，权威主义文化传统曾经一度甚嚣尘上。在这种文化环境下，行政决策体制更多是集权型的。在中国政治文化传统中，绝对权力观念具有压倒性的地位.这使得广大民众习惯于受制于官僚，满足于处于事不关己的状态，不愿或者不敢参与出谋划策。这也就说明为什么家长式决策体制能够在中国长期运行的原因。
文化的交流与合作还有利于行政决策体制的跨国比较，在各国相互学习与借鉴之中，促进了行政决策体制的改革。
4.科技要素
科学技术不仅是获取知识的方法，也是极为重要的社会文化现象。科学技术为行政决策体制的变迁提供了具体的物质媒介，且直接塑造了人们的生活方式，改变了行政决策思维方式。随着科学技术的迅猛发展，行政决策的方法与手段、行政决策思维越来越现代化。现代科学技术是在一种深深浸染着理性观念的背景与环境中不断发展的，这种技术理性也为行政决策体制提供了技术手段和思维方式。
科学技术的发展与勃兴，对行政决策体制而言，最为直接的是带来了先进的决策技术和手段，为决策者的决策行为注入了新的活力。大批深谙科学技术之道的专家学者们为政府机构出谋划策，在行政决策体制之内发挥了重要的作用。现代科技还作为经济和决策的内生变量并人生产过程和决策过程，大大提高了行政决策的效能，降低了行政决策的成本。在技术推力的作用下，行政决策体制整体上日益走向现代化之路，也越来越趋向合理化与科学化的建构。
二、行政决策体制的系统构成
行政决策过程就是行政运行过程，是行政组织及人员在征集、整理、分析各种信息及综合反馈的基础上，对特定问题进行解答的过程。行政决策中枢系统、行政决策信息咨询系统、行政决策监督系统以及行政决策执行系统相互交融，构成了现代行政决策体制的完整体系。
1.行政决策中枢系统
行政决策中枢系统即行政决策中心，主要由行政组织中具有决策权的领导以及少许的其他核心人员组成。作为一个核心部门，行政决策中枢的主要职责和任务是“决”与“断”，最终决断出行政决策的方案。不过，行政决策中枢首先要选择的是决策价值，确定该不该决策，进而“根据价值确定目标，根据目标确定决断方案，根据问题选择对策”。在确定决策目标和作出选择之前，行政决策中枢需要综合分析各种现实条件和影响因素。在不同的行政决策体制下，行政决策权力的行使表现出不同的方式。西方主要发达国家的行政决策中枢通常采取个人决策与集体决策两种方式。个人决策通常由单一首长负责，如总统制政体下的美国，往往倾向于由总统个人掌握最高决策权。集体决策通常由委员会或内阁集体负责，如英国实行内阁集体决策。
不同形式的行政决策中枢，各有自己的优缺点。实行首长个人决策的优点是决断迅速，避免了多种力量的相互纠缠与拉扯，但由于人都是相对理性的，每个人的知识储备与认知能力也都是有限的，因而面对日益复杂的决策环境，首长个人决策的失误风险更高。集体决策的好处在于可以集思广益，弥补单个人知识、经验与能力的不足，减少决策失误，而无论是委员会还是内阁集体决策，其最大的问题是在各方相互博弈中，容易出现分歧，难以达成一致意见，从而要付出更多的时间成本和其他决策成本。尤其当集体决策时采用了全体一致同意的决策规则时，决策更难以达成。如2001年1月1日之前，日本中央政府采纳了全体一致同意的规则，由内阁集体作决策，其中只要一个内阁成员在内阁会议上投反对票，一项待决事项就不能进行决断，遑论得出一项决策了。我国法律规定国务院在面对重大问题时，必须经过国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定，这种委员会集体决策有利于降低决策失误的风险。
行政决策中枢系统的效能取决于决策权力的合理配置和决策方式的选择，取决于决策者的素质，甚至可以说行政决策者素质的高低是行政决策中枢系统的关键。因此，既要在选择决策者时，从知识涵养、道德品质、心理素质、经验能力等方面把好入口关，又要注重培养决策者，及时更新他们的知识。决策中枢是一个系统，决策人员的群体结构，包括群体知识能力结构、人际关系结构以及组织结构等，也都至关重要。因此可以说，优化行政组织群体结构是优化行政决策中枢系统的重要任务。
……
