推进农村改革发展学习辅导读本
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作者： 《推进农村改革发展学习辅导读本》编写组编
出 版 社： 新华出版社
出版时间： 2008-10-1字数： 233000版次： 1页数： 288印刷时间： 2008/10/01开本： 大32开印次： 1纸张： 胶版纸I S B N ： 9787501185443包装： 平装目录
中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定
第一章推进农村改革发展的重要意义
一、我国农村改革发展正站在新的历史起点上
二、农村改革仍然是我国改革的关键环节
三、农业农村发展仍然是我国发展的战略基础
第二章农村改革发展的指导思想、目标任务和重大原则
一、推进农村改革发展的指导思想
二、推进农村改革发展的目标任务
三、推进农村改革发展的重大原则
第三章大力加强农业农村制度建设
一、稳定和完善农村基本经营制度
二、严格规范土地管理制度
三、健全农业支持保护制度
四、完善农村金融制度
五、建立城乡经济社会发展一体化制度
第四章大力发展现代农业
一、确保粮食生产安全
二、推进农业产业结构战略性调整
三、大力提升农业科技水平
四、增强农业可持续发展和环境保护能力
五、推进农业基础设施建设
六、健全农业社会化服务体系
七、扩大农业对外开放
第五章大力发展农村公共事业，不断促进农村社会全面进步
一、繁荣农村文化事业
二、大力提高农村教育水平
三、积极发展农村卫生医疗事业
四、建立健全农村社会保障体系
五、加强农村基础设施和人居环境建设
六、不断提高扶贫开发水平
七、认真做好农村防灾减灾工作
八、加强和改进农村社会管理
第六章加强党对农村改革发展的领导
一、健全农业农村工作的领导体制机制
二、加强农村基层组织建设和党员队伍建设
三、加强农村领导班子和干部队伍建设
四、加强农村党风廉政建设
书摘插图
第一章推进农村改革发展的重要意义
党的十七届三中全会《决定》指出，当前我国农村改革发展正站在新的历史起点上，农村改革仍然是我国改革的关键环节，农业农村发展仍然是我国发展的战略基础。这是在深刻分析当前国内外形势、深刻总结农村改革发展伟大成就和宝贵经验基础上，从我国改革发展全局出发作出的科学判断，为新时期加快推进农村改革发展指明了前进方向。我们要适应我国农村经济社会发展的新形势，顺应亿万农民过上美好生活的新期待，坚定不移推进社会主义新农村建设，坚定不移走中国特色农业现代化道路，坚定不移加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，毫不松懈地继续推进农村改革发展，努力开创农村改革发展的新局面。
一、我国农村改革发展正站在新的历史起点上
30年前，从农村开始，中国共产党领导人民走上了改革开放的伟大征程。党的十一届三中全会指出，调动我国几亿农民的社会主义积极性，必须在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利。从1982年起，中央连续发布关于农村工作的五个一号文件，奠定了农村的基本经营制度，确立了农户的农村微观经济主体地位，阐明了农村经济要从自给半自给经济向较大规模的商品生产转化、从传统农业向现代农业转化，初步形成了农产品市场体系和要素市场体系。20年后的1998年，党的十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》。进入21世纪，中央明确把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，确立了统筹城乡发展的基本方略。胡锦涛同志在党的十六届四中全会上作出了‘两个趋向’的重要论断。在2004年的中央经济工作会议上，胡锦涛同志再次强调：“我在十六届四中全会上讲了‘两个趋向’的问题，即在工业化初期，农业支持工业，是一个普遍的趋向；在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，也是一个普遍的趋向。我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。我们应当顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极地支持‘三农’发展。”从2004年起，中央又连续发布五个一号文件，出台一系列重要方针政策。2005年，党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。这些重大政策措施，为我国农村发展和新农村建设奠定了思想基础、提供了理论依据，是农业和农村领域取得巨大成就的制度根源和体制保障。
在中国改革开放30年中，农村改革经历了三个大的阶段。第一个阶段，最初是在农村内部，改革过去人民公社的经营体制，标志是实行家庭承包经营，给农民充分的自主权，让农民可以按照自己的意愿，按照市场的需求去发展生产，去选择自己愿意干的职业，这充分调动了农民的积极性，极大地促进了农业和农村经济的发展。这一阶段大概是在改革最初的六七年时间，大概到上世纪80年代中后期进入了第二阶段。第二个阶段，主要是在农产品的供给丰富之后，不需要像以前实行计划收购和销售，这个阶段主要是改革农产品流通体制，让市场发挥配置资源的基础性作用。所以在这个过程中，它的标志是在寻求、培育市场机制。市场经济的基本特征，就是要让市场在资源配置过程中起基础性的作用。第三个阶段，是统筹城乡经济社会发展的新阶段。到世纪之交，我国农业农村的发展又进入了一个新的阶段。标志性就是中国共产党召开第十六次全国代表大会。在这次代表大会上，江泽民同志提出，在城乡经济发展方面要提出重要的方略，就叫“统筹城乡经济社会发展”，提出这个方略之后，就使农村的改革和城市紧密地融合起来。大体上来看，这三个阶段，在时间的进程上各有长短，但是都解决了每一个时段应该解决的突出问题。
经过近30年的改革，中国农村以社会主义市场经济取代了计划经济，以家庭承包经营为基础的双层经营制度取代了人民公社制度，建立了适应发展社会主义市场经济要求的农村新经济体制框架。这个根本性改革解放和发展了农村生产力，使得农业发展越过了长期短缺阶段，呈现出总量大体平衡、丰年有余的新格局，解决了亿万人民的吃饭问题；乡镇企业异军突起，带动了农村产业结构、就业结构变革和小城镇发展，开创了一条中国特色的农村工业化和城镇化道路；农民生活水平显著提高，农村经济社会进入建设新农村和城乡统筹发展的新阶段。
经过30年的改革开放，我国已经进入工业化中期阶段和城市化快速发展时期。就农业本身而言，也已进入了一个新的发展阶段。2004年以来，中央连续发了五个关予“三农”问题的一号文件，制定了一系列惠农强农政策。中央提出推进社会主义新农村建设的任务以后，各地把发展的目光更多地投向农村，从解决农民最关心、最迫切的问题人手，推动农业和农村经济的稳定发展，开创了“三农”工作的新局面。当前，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，农业和农村正经历着深刻变化，面临着难得的发展机遇。
——随着我国总体上进人“以工促农、以城带乡”发展阶段，反哺农业、支持农村的实力明显增强。从国际上看，许多国家在工业化过程中都普遍经历过由农业为工业化提供积累转向对农业进行保护的过程。借鉴已有的国际经验，我国现在总体上已到了工业反哺农业的发展阶段。近年来，国家对“三农”的政策支持力度明显加大，特别是2006年，延续了2600年的“皇粮国税”宣告终结，标志着国家对农民实现了由取向予的转折。尽管我们现在农村人口还占多数，还不可能像发达国家那样通过大量补贴来解决农民收入偏低问题，但随着国家财力的不断增长，今后有条件在强化惠农强农政策方面迈出更大的步伐。
——随着农业多功能性的日益凸现，农业需要承担更为重大和持久的责任。农业具有多个方面的功能，这些功能都对国民经济的发展具有重要作用。农业的功能是动态化的，农业的基本功能不断得到扩展和深化，农业的新的功能日益凸现。人类进化到今天，农业不仅提供我们所需的农产品，大量的就业，还要提供良好的生态系统，以及提供生活、教育和文化载体等多样化的功能。经济发展水平越高，社会越是进步，农业功能的多样化趋势越明显。对农业的评价，已不仅仅是经济、技术，还应该包括安全、环境和人文等，农业将以其广阔的发展空间愈益起到重要的不可替代的作用。
——随着工业化和城镇化的快速发展，农民就业环境改善。根据城镇化的一般规律，城镇化水平在30％～70％时期是城镇化加快发展的时期，一个国家的城镇化水平达到70％左右才能基本稳定。可以预见，未来一个相当长的时期内我国将处于城镇化加快发展时期。从趋势上看，农村劳动力流动性越来越大，外出就业的范围也在扩大，外出就业仍然是农村劳动力转移的主要途径。随着沿海发达地区劳动力密集型产业向中西部地区转移步伐的加快，以及中西部发展条件的改善，农民工回乡就业和创业的步伐明显加快。虽然总体上二农村劳动力仍存在过剩的现象，但青壮年农村劳动力正在逐步走向供不应求，农民工工资水平呈现整体性攀升，这将成为农民收入增长的重要支撑。
——随着国民经济快速增长，农产品需求持续增长。从收入水平与食物消费关系的演进阶段来看，当收入处于相对低水平时，为解决温饱问题，消费以粮食为主；当收入跨越了这一阶段后，谷物、薯类所减少的份额由畜产品替代，畜产品消费上升；当恩格尔系数在30％左右时，畜产品消费稳定、停滞或减少。中国的食物消费正处在第二阶段，即以畜产品为主的食物消费随收入的增加而增加的时期。近年来，对农产品的总需求增长较快，特别是由于城市化和工业化带动，全国已经有2亿多农民实现“农转非”，相应地，其农产品消费从“自给型”转变为“商业型”。生物燃料的发展使农产品价格与能源价格直接挂钩，在世界各国大幅度增加生物燃料使用的背景下，全球农产品价格普遍上涨。随着工业化、城市化和居民收入水平提高，农产品需求快速增长，我国农产品价格在一个较长的时期内将保持在一个较高的水平上，这为调动农民生产积极性和增加农民收入提供了较好的保证。
同时，我们也要十分清醒地看到，我国农业和农村发展正面临巨大的挑战。当前，中国农业基础仍很脆弱，农民收入稳定增长缺乏产业支撑，城乡居民收入差距持续扩大。城乡居民的收入差距之比已由1978年的2.57：1扩大到2006年的3.24：1。这是改革开放以来城乡居民收入之比的最高值。工业反哺农业、城市支持农村的长效机制还没有形成，农村改革发展还面临一系列严峻的挑战。
二、农村改革仍然是我国改革的关键环节
农村改革30年来，我们迈出了三大步。第一步，实行以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革，我们建立起农村基本经济制度和市场机制；第二步，实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革，我们开辟了统筹城乡发展的新途径；第三步从2006年开始，进入到农村综合改革的新阶段。这三步改革贯穿一条红线，就是保障农民的物质利益，维护农民的民主权利，解放和发展生产力。不失时机全面推进农村改革，为社会主义新农村建设提供体制保障，是历史关节点上巩固改革发展成果、承上启下、继往开来的首要任务。
近几年来，我国农村广泛进行了综合改革的试点。试点突出了“以转变政府职能为重点，推进乡镇机构改革”；“以落实教育经费保障机制为重点，推进农村义务教育改革”；“以增强基层财政保障能力为重点，推进县乡财政管理体制改革”等三大重点，同时，各地结合本地区的经济社会发展状况，增加了新的改革内容。比如：上海市特别强调的“夯实农村发展基础”和率先打破城乡二元结构，强化基层政府的公共服务职能，构建农村社区综合服务中心，形成农村综合改革的体制和机制；浙江省把“化解村级债务”、“建立村民‘一事一议’筹资筹劳机制”、“保障村级组织正常运转”作为农村综合改革的重要内容；安徽的农村综合改革增加了”为农民服务与农民负担监管体制建设”的内容，在乡镇把原财税所的征税厅改成“一站式”农民综合服务中心等。我国农村综合改革试点已经取得了阶段性成果。
从体制和机制而言，我国农村综合改革的主要目的是解决农村上层建筑与经济基础不相适应的矛盾。但从综合改革试点的情况看还存在一些问题，需要在制度创新和设计上继续探索。一是乡镇政府职能转变和机构改革缺乏系统的制度设计，有的按“以钱养事”原则对乡镇政府“七站八所”进行改革，有的把乡镇服务职能整合成党政综合办、经济发展办、社会事业管理办，有的压缩领导职位和行政编制、增加事业编制和社会化服务中心。因地制宜固然重要，但如果未来的乡镇党政机构设置五花八门，职能干差万别，而且一些为农民服务的职能非但没有加强反而弱化了，这就需要引起重视了。二是农村义务教育体制改革不仅是免费或经费保障机制问题，更重要的是农村学校合理布局和教育资源公平配置和农村义务教育的质量问题。调整农村学校布局毫无问题，但也要看到，现在许多地方一乡（镇）一所小学，学校过于集中，学生入学路途遥远，增加交通费用；有的为照顾尚不能独立且必须住校生活的学童，家长必须到乡镇“陪读”，增加了负担。而且，学校是农村社区文化体育中心，随着村小撤并，使原本贫瘠的乡村文化生活更加贫瘠。农村学校师资和设备严重不足，义务教育质量有整体下降趋势。因为家庭经济条件差异，新一代学龄儿童被分割成不同等级，富裕家庭把子女送进县城读书，小康家庭的孩子送到乡镇学校，贫苦家庭的子女不能正常上学。我国教育体制改革的重点已经不是什么“乱收费”和“重点班”之类的问题，到了整体反思和系统规划的关键时刻。三是县乡财政管理体制改革中，实行“乡财县管”的改革，是公共财政的财权和事权划分问题，可以从规范乡镇预算管理、增强基层财政保障能力。均衡财政分配而又避免“大锅饭”等方面进行探索。但实行“村财乡管”或“会计代理”制度，却涉及到村民自治制度的走向问题。无论如何强调程序合法，比如“村民自愿”、“委托授权”和“代理不越权”，这种制度设计可能从根本上否定村民自治能力，是值得深入研究的重要问题。
因此，农村改革仍是整个改革最迫切需要突破的领域。20世纪70年代末家庭联产承包责任制的改革，主要是农村内部利益关系调整。当时改革的阻力主要来自“左”的思想束缚。在当时解放思想的背景下，这项改革从局部突破到全面推开仅用了五六年的时间，且取得了巨大的成功。乡镇企业产权改革也是这样，涉及利益主体少，在短短几年时间内，这项改革就迅速推开。而粮食流通体制改革涉及的利益主体多，最初对这项改革的复杂性估计不足，改革过程出现反复，这项改革先后跨越三个五年计划时间。近年来征地制度改革也是类似。虽然十六届三中全会对征地制度改革目标有明确表述，宪法也都作了修改，历年中央一号文件也有明确要求，但由于涉及复杂利益格局调整，这项改革实质性推进不大。农村金融改革也是这样。农村改革已经由农村内部利益关系的调整，转向工农、城乡以及国民经济部门之间利益格局的调整，涉及的利益关系更为广泛和复杂。农村改革的独立性大大降低，城乡改革的关联性大大增强，改革的难度加大，改革耗费时间长。
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