“为企业承担成本，却从未获得过半分红利”，这是政府自1994年至今一直存在的状况。近日，一份世行的报告却把此问题推上争论的风口，尽管政府有理由收回成本，但收来的红利该如何用？缴给谁？又由谁来管？
★《中国经济周刊》记者 王红茹/北京报道
报道
2月10日，由世行驻中国代表处高路易、高伟彦、张春霖执笔的《国有企业的分红：原因、金额以及支付给谁？》的报告引起业内人士的关注，该报告指出，中国国有企业的利润和改制收入属于公共收入，应当向国家分红，上缴财政部，有关红利支出的决定应该纳入统一预算，由全国人大批准。
周小川也在相关场合表达了相同的看法，他认为“为了明晰产权、改善公司治理，国有企业分红问题、混合所有制企业国有股的投资收益和分红问题，都需要提到议事日程上来认真加以讨论。”
而自1994年以来，中国数目庞大的国有工业企业，包括一些处于垄断行业拥有高额利润的企业，从未向财政部、国资委还有其他任何中央政府部门分过红。
过度留存利润带来过度扩张
“国有企业过度留存利润因投资冲动的局限性及治理结构不完善，必然带来过度扩张，其后果很可能导致资金链断裂，三九集团就是很好的例证。”财政部财政科学研究所国资室罗建钢博士向《中国经济周刊》表达了自己的看法。
2005年岁尾“赵新先被拘”消息，几乎在一夜之间震动了整个业界。三九企业集团是国务院国有资产监督管理委员会直接管理的国有大型中央企业，组建于1991年12月，由原国家经贸委、中国人民解放军总后勤部批准成立。三九医药公告显示：截至2005年9月30日，三九连锁未经审计的资产总额为6.06亿元、负债总额为5.90亿元，净资产为-577万元，短期借款余额为1.65亿。这个5年来累计投资6亿元的企业，现在挂牌价300万元竟都无人问津。由于近年来三九集团在医药、汽车、食品等8大产业盲目扩张，三九集团银行欠款已经从2003年底的98亿元增至2005年的约107亿元。
据一家媒体披露，投资达到30亿元的三九健康城是赵新先的主要经济问题，也是赵新先被拘的直接原因；也有报道说，三九集团资金链断裂是导致企业失败的直接反映。
“利之所至，弊亦随之”。不只是三九集团，近年来，不少曾受众人追捧和媒体大肆渲染的“明星”企业皆因盲目投资资金链断裂而导致企业出现亏损和倒闭现象。
“不只是那些东窗事发的企业，在国有企业中还有一部分如自来水、电网、国有银行等垄断性企业，因为这些企业无所谓市场竞争，就把企业利润投向了房地产、宾馆、度假村、高尔夫球场等。由于这些公司的内部资金配置没有受到严格的审核，导致了很多资金配置的效率下降。”一位不愿透露姓名的业内人士接受《中国经济周刊》时坦言。
据《中国经济周刊》了解，在遏止企业乱投资方面，国资委已经制定了发展战略规划，强调突出主业，一个中央企业不能超过三个主业，在三个主业之外的业务，不能投资，要进行整合、归并。通过业绩考核的安排和每年对业绩考核的评价，在逐步改变这种乱投资的方式。
更为关键的，国资委作为国有企业的出资人代表，对建立国有资本经营预算制度已提出了初步工作方案。“今年我们的一项任务就是探索国有资本预算的建立。这个国有资本预算，就是要从整个国有经济的角度，去考量各个企业盈利之后资金的从新使用问题。”国资委研究中心企业部部长王志钢告诉《中国经济周刊》。
政府有理由向企业收回成本
一方面，央企过度留存利润对央企自身并不一定是好事，另一方面，国家为企业承担很大一部分成本却从未获得过半分红利。
据《中国经济周刊》了解，央企2005年实现净利润6276.5亿元，2004年全年的净利润为4000亿元。2003年，包括省级和市级企业在内的所有非金融类国有企业的利润总额达到了7590亿元。但由于历史原因，不论是财政部、国资委还是其他任何中央政府部门，都没有从中央大型国有企业那里分红。
然而，这几年国家却承担了企业重组的大部分成本：国家已经接手了诸如学校和医院等原属国企的社会职能，而且国家在职工失业和提前退休等相关的成本方面还担负了主要的责任。实际上，这些社会负担的剥离正是国有企业利润水平不断提高的重要原因之一，因此目前有相当一部分观点认为，国家有理由收回这些成本。
事实上，在国资委近期着手建立国有资产经营预算制度以后，央企将向国家分红已注定要成为“既成事实”。
“一企一策” 循序渐进
据悉，目前从理论和国际做法来看，不论什么机构担任国有股东的代表，一般都要求将国有企业的红利转给财政部门，用于公共支出。丹麦、芬兰、法国、德国、新西兰、挪威、韩国以及瑞典等国都是如此。
“毫无疑问，现在提出征收一定的国有资产的分红，应该用于公共领域，比如社会保障等来补偿社会保障基金等。”中国人民大学经济学院院长杨瑞龙接受《中国经济周刊》采访时建议。
但不同国家对国有企业的分红政策及分红比例差别却很大。如新西兰根据国有企业的资本结构、未来投资计划和盈利前景等因素来制定分红计划；新加坡国有企业分红主要考虑现金流(即折旧前盈利)。分红水平高的达到盈利的80%-90%，一般为盈利的1/3至2/3。
现在对于国企向政府分红已基本达成共识，但分红应怎么分，按照什么比例最为适合却是大家争议颇多的问题。
目前我国中央企业大约有12万亿资产，2005年国有企业的纯利润是6000多亿，算起来国有企业的平均利润率只占5%左右，应该说企业的盈利水平还比较低。如果按照一般国外的盈利水平的1/3折算，应该有2000亿的红利上缴给国家；按2/3折算，有4000亿红利上缴给国家。
这个数字对于公共财政的影响力有多大？“这两年公共财政增长很快，税收呈两位数增长。现在我国整个公共财政大概是3万个亿，如果说能再有4、5千亿的红利收入国家的口袋，也就是说能增加差不多1/6，应该说起的作用蛮大的。怎么说也是锦上添花。”王志钢表示。
但目前我国的国有企业发展情况参差不齐，有一部分国有企业的盈利能力比较强，有一部分是国有企业发展平平，还有一部分国有企业亏损。此种状况下，该如何确定国有企业上缴红利的比例？
国资专家王志钢给《中国经济周刊》做了分析：如果按企业的盈利水平30%来考量，当这个行业还需要进一步发展时，可以考虑少分一点，收回20%，给企业保留10%；当这个行业已经出现过剩，可以考虑收回25%，企业留5%。因此，企业分红给政府，要做到“一企一策”，才能起到宏观调控作用，使企业平稳向前发展。
“试行阶段，比例不一定很高，从国外的经验看，采取一刀切是不行的。因为企业的现金流和资本机构是不一样的，对不同的行业需要一个不同的比例。中国企业毕竟没有收红利的先例，企业习惯于留利，大部分留在企业进行投资，如果分红比例过高，对企业的竞争力都有影响。” 中国人民大学经济学院院长杨瑞龙接受《中国经济周刊》采访时建议，可以先在收益比较高的比如电力、中航油等带有明显垄断性的行业先做试点。
“应该循序渐进，分类处理。从资产收益来源上看，对于垄断行业的超额利润应首先考虑收缴；从企业制度形态上看，已完成企业改制和主辅分离的国有企业也应优先列入名单。同时要考虑国企改制成本和补充社会保障资金的需求。”罗建钢建议。
对话
国企分红该上缴财政部还是国资委？
主持人：《中国经济周刊》记者 王红茹
嘉宾：王志钢 国资委研究中心企业部部长
杨瑞龙 中国人民大学经济学院院长
罗建钢 财政部财政科学研究所国资室博士
是否所有国企都应向政府支付红利？
《中国经济周刊》：世行报告建议，中国大型国有企业向政府支付红利。对此，现在大家基本都已认同，但是不是所有的大型国企都应该向政府支付红利？
王志钢：首先要肯定大型国有企业应该向政府分红。作为大型国有企业，往往或多或少地具有一定的行业相对垄断性。这给行业的国有企业带来保护性利润和垄断性利润。这些企业向国家交红利是理所应当的，使政府解决一些社会问题，也是它们的一份责任。但企业能否支付红利，首先要看企业的经营状况。事实求是地讲，我们现在的国有企业，有一部分是盈利能力比较强的，有一部分是平平，有一部分是亏损的。红利本身就是利的增值，如果亏损企业没有实现利的增值，又怎么交呢？但是国有企业应该有一个理念：作为企业，就应该给股东分红；作为国有企业，就应该给国家交这种红利。
杨瑞龙：对待国有企业向政府支付红利，不能采取一刀切的办法。这个问题应该分两个层次来看。国外的一些国家分红利，主要是因为国外的国有企业大多退出了竞争性领域，是在一个非常固定的公共领域里面或垄断性比较强的行业里面生存的，国有企业拿出红利的固定比例，来充实公共产品的投资基金。中国的情况和国外还不完全一样，中国的国有企业分为两类，一类是在竞争性领域中存在的一批国有企业，一类是在垄断性行业和公共品里面的国有企业。垄断性的和公共领域的国有企业，因为缺少竞争对手，有一个比较稳定的收入来源，对这类企业，毫无疑问，是应该拿出一定的分红给政府。但对那些竞争性国有企业，因为面临很多竞争对手，如果一下子拿走那么多红利，竞争力就会减弱。
罗建钢：中国的国有企业尤其是大型国有企业无论从哪方面看，都应该向政府上缴红利。首先从国有资产产权角度看，国有产权属于公共产权的范畴，在理论上是指这些权利由国家占有，国家再按可接受的政治程序来确定谁可以使用或不能使用这些权利；其次从国有企业的功能和定位看，既具有“公共产品”性质，如维护社会稳定、增加就业、促进经济增长等，又具有其他资本的逐利性质。无论是公共性还是逐利性，其主要的功能都是为全体人民的利益服务。国有企业创造的利润上缴国家再用于公共需要也就理所当然；而且从市场竞争看，过去为将国有企业塑造成为市场主体将利润留给企业具有某种合理性，而在市场格局基本形成，各市场主体均按一般市场游戏规则运行之后，国有企业也不应例外。
支付红利时机是否成熟？
《中国经济周刊》：讨论国企是否应向政府支付红利只是一种合理性的探讨，但从现实来看也即从目前国有企业的分布和构成看，大型国企向政府支付红利的时机是否成熟？
王志钢：国资委成立已三年，随着国有资本预算体系的建立，我认为国企向政府分红利的条件在日益成熟。国有资本预算体系建立之后，一些企业除预留一部分盈利维持再生产之外，其余就应该做为红利上缴。上缴之后，从整个国有经济调整的角度和高度，决定红利应该怎么应用。
杨瑞龙：垄断性和公共品领域的国有企业，现在要拿出一定比例的红利是没有问题的，可以说时机已经成熟；但是对竞争性领域的国有企业，就要另行考虑。不是一个简单的收走就能解决问题的，关键是改革。如果国有资本要保留，就要改变国有企业的资产代表行为和投资机制。要么对竞争性企业进行改制，退出国有企业。
罗建钢：大型国企向政府支付红利的时机已基本成熟，基于以下几方面的认识：一是大型国企主辅分离改制和分离办社会职能取得了较大进展，2005年底央企大约有1600多个办社会机构和近14万职工从企业中分离移交地方政府管理。从已完成这项工作的央企进行上缴利润试点是完全可行的。二是大型国企公司治理结构的建立和完善取得新进展。部分央企进行了股份制改革，完善了公司治理结构；在部分国有独资公司建立和完善了董事会；国有上市公司的股权分置改革取得积极进展等等。在大型国企改革改制向纵深发展的过程中推出利润上缴制度是合适的。三是国资委已着手进行相关制度安排。包括建立央企国有资本预算制度，探讨成立中间层的国有资产经营公司，将部分公司改造成为集控股与投资功能于一身的资本营运集团等等，为收缴央企利润创造了基本条件。
红利由谁来管？
《中国经济周刊》：如果大型国企向政府支付红利，一个现实的问题是，国有企业的红利是应该上缴给财政部，还是由国资委将其作为国有资产经营预算的一部分自行管理？
王志钢：国企上缴的红利，应先交给国资委，因为国资委是国企的出资人。作为出资人，就应该有收益权。当然这个钱收过来之后，一定要国家用，国家怎么用，要有一个合理的划分。但不要把国有资本预算体系和财政部的公共财政体系对立起来看，国有资本预算体系是公共财政里面的一个子体系、小体系。至于这部分红利怎么进入财政部，只是具体的操作问题。
杨瑞龙：我觉得应该由财政部管理。这笔资金的最后归属应该是国家，而国家的代表是财政部。在红利交到财政部后，财政部可以成立一个像国家投资基金一样的公共基金委员会，这个投资基金应该建立专门的条例，规定投资只能用于公共领域，比如社会保障等。因为基金决定了只能用在公共领域，而目前的国资委不是纯粹作为公共领域的投资代表人，是所有领域的投资代表人，里面相当一部分是盈利性资产。如果让国资委控制了红利，难免会流向赢利行业，和我们设立基金的初衷相悖。但是在这个公共基金委员会，国资委可以派代表，财政部和相关的劳动社会保障部等类似机构也可以派代表，决定怎样用这个钱。
罗建钢：财政部是国务院组成部门，是负有社会经济管理职能的政府宏观调控部门，也是国家公共预算的编制者。国务院国资委作为央企中非金融性国有资本的出资人，应当享有收益权，但终级收益权应属于全体人民，其转化为公共财政收入方能体现这一点。至于国资委所担负的职责，如国有经济战略性调整、企业改革改制及解决历史遗留问题等等，所需资金目前是由财政承担的，将来也可通过国有资本预算由财政拨款。既可保障国家预算体系的完整性，国资委的出资人收益权也可得以实现。
